一、引言 过去40年，在中国农业生产持续增长的同时，农业生产结构和居民食物消费结构也发生了显著的变化①。1978年以来，农业增加值年均增长率达4.6％，粮食占农作物播种面积的比例从1978年的80.3％下降到2016年的67.8％，经济作物面积与产值持续增长；与此同时，畜牧业和渔业生产增长更快，其产值在农林牧渔产值中的比例从1978年的16.7％上升到2016年的38.6％。农业生产增长和结构调整，加上各种农产品的进出口调剂，极大地改善了居民的食物消费水平和消费结构。 虽然过去40年中国农业发展取得了举世瞩目的成就，但目前也面临着诸多挑战，特别是农业供给侧存在的结构性问题②。这一问题的官方表述为“我国农业经济运行中有总量平衡问题，但结构性问题更为突出”③，中央提出要“着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给”④。从此，农业供给侧结构性改革成为政府农业工作中的重点，也成为学术界在农业发展改革领域关注的主要问题之一。 围绕农业供给侧结构性改革问题，近两年学术界已有不少的讨论并做了有益的探索。讨论主体从主要农产品出现“三量齐增”、农业结构性供需失衡、农产品竞争力下降、资源环境恶化(宋洪远，2016；涂圣伟，2016；张海鹏，2016；刘丹妮等，2017)等农业供给侧存在的突出问题，到对中央政策的解读以及农业供给侧结构性改革的基本内涵、重要性与政策建议(宋洪远，2016；孔祥智，2016)。但随着讨论进一步推进，农业供给侧改革的内容与政策问题被无限扩大，农业供给侧结构性改革似乎成为一个无形的“筐”，什么问题都往里装。虽然一些文章也指出了农业供给侧结构性问题的部分原因(如粮食收储政策问题和以高产为主要目标的科技创新等)(陈锡文，2016；黄祖辉等，2016；孔祥智，2016；宋洪远，2016)，但正如黄祖辉等(2016)所指出的，目前学术界对农业供给侧结构性改革的根本性原因分析不足。 本文认为，在农业供给侧结构性改革问题上，有一系列重要问题需要深入思考和研究。例如，为什么会出现有些农产品(如大豆等)生产数量不足而另一些农产品(如玉米和稻谷等)生产过剩?为什么许多农产品的质量难以满足中高收入消费者的需求?为什么市场不能提供更安全的食品?为什么多数消费者不信任“无公害”和“绿色”农产品?为什么不少地方高值、特色、多功能农业的发展会那么艰难?为什么农业可持续发展讲了几个时代后到现在才成为国家的发展战略之一?总之，许多农业供给侧存在的问题，如果不分析其产生的深层次原因，是难以从根本上解决的。 本文试图针对农业供给侧存在的以上主要问题，通过分析这些问题的形成过程和产生的主要原因，结合对未来农业发展方向的判断，提出中国农业供给侧结构性改革的重点和农业生产结构调整的方向。本文结构安排如下：第二部分首先讨论21世纪初以来农业政策的演变与农业供给侧结构性问题，然后以玉米和棉花为案例，分析过去的政策干预是如何导致以及近两年来的市场改革又是如何解决主要农产品的结构性问题，以此来论述政策干预的利与弊、市场改革的作用与力量；第三部分以食品质量与食品安全、食物安全与资源安全为例，分析政府在市场失灵领域的职能及其难以替代的重要作用；第四部分通过分析未来农产品需求和农业结构的变化趋势，探讨未来农业政策的调整方向；基于以上分析，第五部分提出农业供给侧结构性改革的关键问题和相关政策建议。 二、政策干预与市场力量 (一)政策演变背景 中国农业自21世纪初以来进入了新的发展阶段，在面临的诸多挑战中，如下挑战尤为突出：首先，过去几十年农业的持续快速增长是以牺牲环境和资源为代价的，到了21世纪初，农业可持续发展问题再也难以回避了(Zhang et al.，2013；Lu et al.，2015)。其次，中国于2004年开始从食物净出口国转变为净进口国，食物进口总量持续增长，粮食安全再次成为政府最为关注的问题之一。第三，城乡发展极不平衡，城乡居民收入比在2003年首次突破3.0并在之后几年逐年上升⑤。如何确保农业可持续发展、保障国家粮食安全和缩小城乡居民收入差距，成为21世纪初以来中国农业农村发展面临的三大挑战。 为应对这些挑战，中央于2004年开始出台了一系列强有力的政策措施。最能体现政策转变的是政府对解决“三农”问题的政治承诺与决心，例如，2004年以来的中央“一号文件”无不例外地聚焦农业、农村与农民领域的发展与改革，一系列重大惠民政策和农村改革措施相继出台。在农业可持续发展方面，近年来提出“藏粮于地”、实行基本农田永久保护、改变农业生产方式等发展战略与政策，这些无疑将会对未来农业绿色和可持续发展产生深远的积极影响。 在保障粮食安全和提高农民收入方面，诸多重大政策从2004年开始相继出台，多管齐下。首先，全国于2004年后取消了农业税费，并于同年启动了农业补贴政策，2012年农业补贴总量达到当年政府农业研发投入的8倍多。除农机具购置补贴外，因为其他所有补贴是同农户生产脱钩的，所以对粮食等主要农产品生产没有产生影响，同时对农民增收影响有限(黄季焜等，2011)。由于财政负担巨大和投入效果不佳，补贴总量于2012年之后开始停滞并呈现下降趋势，其中，“三项直补”于2016年起合并为综合支持补贴。根据本文作者调研，虽然农业补贴没有直接影响农业生产，但补贴抬高了农地租金并在一定程度上影响了农户流转土地的意愿。
