党的十九大报告指出，要“建立更加有效的区域协调发展新机制”，“支持资源型地区经济转型发展”，“建立市场化、多元化生态补偿机制”，“完善主体功能区建设配套政策”。由此可见，现代化经济体系的发展理念是生态文明体制改革的主导方向，而生态文明体制改革的成功实现又是现代化经济体系建成的重要条件。无论是经济发展还是环境保护，都是衡量社会发展质量、人民生活水平的关键因素。主体功能区战略涵盖了经济发展和生态保护的双重目标，以功能区划分的形式奠定了该区域在国土空间分工中所需实现的价值和目的，是我国区域经济发展和环境保护的新思路，是形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局的重大创新。继续推进和实现主体功能区战略目标，是建设现代化经济体系的必由之路，同时也是深化生态文明体制改革的题中应有之义。 主体功能区中的重点开发区能够通过资源利用直接产生经济效益，而限制开发区的环境保护产业难以在短期内兑现经济效益，两类区域之间由于承载的社会发展功能不同，必然要求一定的生态补偿以达到总体平衡，科学合理的生态补偿机制是实现主体功能区战略目标的有力手段。[1]然而，我国当下的生态补偿机制并没有在新的战略背景下进行革新，受制于传统的补偿理念和实践，仍然徘徊于补偿效率整体低下、被动的窘境之中[2]，制约了主体功能区建设规划的实现。由此，从主体功能区角度出发，构建现代新型的生态补偿机制成为当下以及未来实现主体功能区建设目标的关键突破口。 一、主体功能区建设的内在需求：生态补偿机制的由来与变迁 生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，对生态环境的各项功能进行恢复、重建、维持和保护，以期调整生态环境保护和建设各方之间的利益关系的相关活动。[3]生态补偿的合理逻辑在于：当经济社会发展带来外部环境不经济时，发展中获益一方应对他人造成的外部环境损害进行赔偿；当一方为了保护环境放弃发展机会时，有权获取相应的补偿。生态补偿机制是综合生态补偿活动具体方法、措施和政策文件的规范性表达，直至20世纪90年代中期，生态补偿机制才代替生态补偿一词频频出现在相关文献之中。目前，生态补偿机制已经成为世界各国为实现可持续发展而普遍采用的政策措施。[4] Engel,S(2008)依据构建生态补偿机制的理论基础和时间顺序两个标准，将国外生态补偿机制发展历程划分成三个阶段：第一阶段为科斯理论视角的生态补偿。科斯(1960)认为，“只要交易成本为零且产权明确，资源拥有者就可以通过谈判机制内部化环境服务的外部性，依靠市场无需政府介入就可以提供所谓环境服务。”以此理论为基础，国外政府在生态补偿中主要扮演产权确定者和监督者的角色，但随着实践的深入，决策者发现生态产品市场并非完美，譬如双方信息不对称、环境服务的价值难以衡量、监管成本过于高昂、准公共产品的产权难以认定等问题集中显现，导致以此为基础建立起来的生态补偿模式效率低下。第二阶段为庇古理论视角的生态补偿阶段。传统的庇古理论认为，政府应直接介入生态补偿活动，其可以通过收税和采取直接财政补贴的方式，来实现使环境服务外部性内部化的目标(Petheram,et al.,2010)。在此理论视角下，政府通过强制收税的方式对污染行为进行行政和法律惩罚，并利用税款来对这些地区环境污染进行治理，外部的负效应通过“谁污染、谁治理”的社会成本内部化方式得以缓解和减轻，同时也对消除边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本和边际社会成本背离的问题作出了很大贡献。迄今为止，世界上大多数国家和地区的生态补偿计划几乎都是根据这一理论而建立起来的。第三阶段为超越科斯和庇古的生态补偿阶段。Schomers & Matzdorf(2013)通过对拉丁美洲部分国家实行的区域综合牧草复合生态系统管理计划(RISEMP)和对东南亚部分国家实行的高山贫困居民环保服务奖励计划(RUPES)进行研究后发现，以上两个计划都无法使用庇古理论和科斯定理来进行解释，因为这两个计划并不考虑产权分配的结构问题，也没有考虑交易成本的影响，更像一种“广义的地区局部制度转型”。上述做法与Corbera(2009)的设想不谋而合，“旨在通过经济激励加强或改变自然资源管理者与生态系统管理相关行为的新的制度设计”，核心是通过激励来换取生态环境保护。 20世纪80年代以来，我国在“谁开发，谁保护；谁破坏，谁付费；谁受益，谁补偿”原则的指导下开展了多种形式的生态补偿实践工作，目前已涵盖森林、自然保护区、流域、矿产资源、农业生态、草原、湿地、海洋等诸多领域。从庇古理论和科斯理论的角度出发，大致可以将我国生态补偿的实践路径区分为两类：一类是通过政府补贴和征税实现的补偿，即政府补偿；另一类是通过市场交易或自愿协商实现的补偿，即市场补偿(谭建军，2014)。而根据国外的实践经验和教训可知，无论是庇古路径还是科斯路径，都会遇到生态环境产品定价困难、补偿标准难以确定、生态脆弱地区环境保护难以覆盖等难题。事实上，在我国多年的生态补偿实践中，这些问题不仅大量出现，而且已经成为制约生态补偿机制发挥效用的瓶颈。 二、我国主体功能区建设中生态补偿的典型方式 加快建立完善生态补偿机制，是促进区域协调发展和人与自然和谐发展的重要措施，也是我国经济发展过程中不可或缺的生态保障措施。现阶段，我国生态补偿主要有政府补偿和市场补偿两种方式，两种方式各有优劣。 (一)政府补偿：运用财政收支手段对生态环境保护和建设相关方利益关系进行调节 政府补偿是中央政府和地方政府综合利用财政支出和财政收入两种手段对生态保护所进行的补偿方式。支出手段包括财政转移支付和财政补贴，收入手段包括税收和政府性基金。 第一种方式是财政转移支付。目前，我国实行的财政转移支付制度是在1994年分税制改革的基础上建立起来的，包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是不指定资金用途的补助支出，作为接收方的地方政府可以自行安排资金的使用，但是只有用于生态建设和维护方面的资金才属于生态补偿的一般性转移支付，因此，实践中广泛、稳定适用于生态补偿的转移支付手段主要是专项转移支付。专项转移支付又称为专项基金，是政府财政预算专门用于开展生态补偿的资金。据统计资料显示，2001～2015年，中央政府财政支出的生态补偿专项资金总额从23亿元增加至1200多亿元，全额覆盖的领域有森林生态效益补偿基金、草原生态奖励补助资金、重点生态功能区转移支付等。以森林生态效益补偿基金为例，《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》规定，中央财政每年以每亩5元的标准对森林生态效益的维护进行补偿，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支，剩余的0.25元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离等森林火灾预防和维护林区道路的开支。事实上，在政府主导建设的如天然林保护、退耕还林还草、“三北”和长江中下游防护林建设、自然保护区建设等重大生态工程项目中，财政专项基金都是重要的资金补偿方式。比如，1998年开始试点、2000年正式实施的天然林资源保护工程，在实施5年的时间内，完成荒山造林432.82万
，新封山育林884.96万
，国家累计投入的各项建设资金为420.12亿元；而工程实施后的10年时间里，政府通过专项资金进行投资的金额高达962亿元，其中地方政府配套资金也有192.4亿元(彭春凝，2009)。
