一、引言 在中国备受瞩目的腐败治理，已经由疾风骤雨式的政策反腐转向长效稳定性的法治反腐新阶段。在反腐余温尚未完全消退之际，以中共中央办公厅于2016年11月7日印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《试点方案》)和2016年12月25日全国人民代表大会常务委员会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《试点决定》)的出台为契机，国家监察体制改革试点与监察立法准备工作正式启动，这两部规范性文件也是我国腐败治理机制走向法治反腐新阶段的标志。2017年6月24日《中华人民共和国监察法(草案)》(以下简称《监察法(草案)》)在第十二届全国人大常委会第二十八次会议上审议，并于2017年11月7日公布，向社会公开征求意见，表明国家监察体制改革的法律基础正在孕育，为出台《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)做足准备。2017年10月19日，习近平总书记在十九大报告中更加清晰地描绘了国家监察体制改革的宏伟蓝图，指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检察机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”紧接着，2017年11月4日，根据2017年10月29日中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《全国试点决定》)，着手在全国范围内有序布局、推进国家监察体制改革。正确处理政策反腐与法治反腐、治标策略与治本方略、短效机制与长效机制这三组关系，明确国家监察体制的功能定位，破解腐败“进化”的谜题与腐败治理效果不彰的难题，是建立高效能《监察法》必须认真对待的基本问题。 二、中国式腐败“进化”的谜题与政策反腐的低效能化 腐败治理必须将政策与法治相结合、微观策略与宏观方略相配合，才能逐步完成短期治标的阶段目标与长期治本的最终目标。现实表明，以“惩治”、“效率”为基本价值理念的政策反腐，在短期内确实能够有效压缩犯罪黑数、遏制腐败滋长，形成有针对性的反腐败外在斗争机制[1](P2-5)，有效减少腐败存量、降低腐败增量。然而，政策反腐①具有即时性、阶段性、偶然性等特点，腐败在政策影响消弭后容易反弹，腐败分子的“抗性”也在政策高压下“进化”②。 现实表明，高压政策是腐败“进化”的“催化剂”。一般而言，腐败“进化”有两条路径：一是在摸清反腐规律的基础上，游走于腐败政策的灰色地带，由“明腐败”走向“暗腐败”。我国当前反腐策略带有明显的运动式特点，这种非常态化的反腐机制，将国家治理资源大幅度集中在反腐层面[2](P219)，确实在短期内取得较为显著的腐败治理效果，提升了公权力运作的纯洁性。高压的反腐政策彰显出我国反腐“零容忍”的决心，但在反腐力度强化之高压下，腐败分子抗制反腐政策的能力也在不断升级，容易催生更加隐蔽的腐败方式，滋生懒政、惰政等不良心态。一方面，腐败方式愈发“边缘化”，公职人员不直接参与腐败，腐败利益链逐渐拉长，腐败的形式也会随之愈发隐蔽③[3](P14-15)。另一方面，在高压反腐政策之下，不少官员怕担责、怕惹事，在行使职权时过分谨慎，甚至推卸责任。二是腐败攻守同盟愈发稳固，司法机关突破腐败防线的难度加大。如果将官场比作生态系统，那么可以说，官员之间自始就存在群体关联[4](P243)，尤其是形成腐败利益共同体之后，这种群体关联就愈发紧密。在高压反腐政策下，腐败利益共同体有意识地强化群体生态联系，因为只有形成强有力的攻守同盟，才能够避免陷入囚徒困境，保持最大化的既得利益。而且，历史也无数次证实，政策性反腐具有周期性，当高压政策周期过后，腐败分子可能“逃过一劫”、“继续逍遥”、“边腐边升”。这种侥幸心理源于政策反腐的阶段性与偶然性，即高压反腐政策亦给腐败分子以错误的心理暗示，腐败攻守同盟的强化也提升了官员群体的安全感。 然而，当政策进入“衰减期”后，政策反腐的效能也会大大减弱。作为反腐治标之策，十八大以来制定的各项反腐政策在我国反腐蓝图中具有先导性的作用，即预先通过严厉的反腐政策，快速清理腐败黑数，初步遏制腐败增长势头，总结反腐客观规律，为治本策略的生成奠定基础。然而，随着腐败的“进化”以及政策压力放缓，政策反腐的效能也会逐渐弱化，这主要是由于：第一，反腐政策具有周期性。我国反腐政策实践表明，高压反腐政策的具有突击性特点，容易造成“人人自危”的不良后果，反而会影响反腐的整体大局。因此，非常态的高压反腐措施最终总要转化为常态化的反腐机制。第二，政策反腐具有阶段性与偶然性，反腐功能的持续性偏弱。以政策推动反腐，选择性倾向较为明显，况且政策的弹性空间较大，同样的政策在不同的地区适用效果可能存在很大差异，以政策施加的反腐压力并不能高效地转化为反腐动力，难以形成稳定、长效的反腐机制。第三，反腐政策容易遭遇瓶颈。政策高压是腐败“进化”的催化剂，腐败治理已不单是政策宽严的表象性问题，而更多的是腐败监管、定性、预防等深层次的问题，这些问题牵动法治反腐的目标设定与方向选择。况且，当前反腐高压政策基调已然形成，在短期内也很难有新的突破，在这种情况下，腐败越是“进化”，政策就越显得“落伍”。
