一、前言 经过近40年的改革探索，中国已经确立并坚定了“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的社会主义市场经济的改革方向。在市场经济的制度框架中，公平竞争是维持市场秩序有效运转的基本原则。营造公平竞争市场环境的核心问题在于如何界定政府对经济社会进行干预的可行性边界，更好发挥政府作用。政府规制是政府对经济社会领域的微观管理职能，旨在为市场运行及企业发展建立规则，确保市场的有序运转，与重在保证经济稳定与增长的宏观调控政策一起构成政府干预的两种重要方式。当前，我国已经进入到全面推进供给侧结构性改革的新时期，建设经济生态新体系，寻求经济发展新动能，激发微观经济主体的创造力和创新力，塑造更具活力的供给体系，实现有质量有效率的可持续发展，是历史赋予这一时代的鲜明特征。在新的历史起点，政府干预面临多方面的协调和适应性问题，尤其是微观层面的政府规制体系亟待寻求一条适应市场经济发展的革新之路。从约束政府机构这一规制主体的行政行为入手推进政府规制体系市场化革新，规范和限制规制者的行动范围，同时解决这些限制所带来的冲突和矛盾，是实现政府规制成功转型，建立有效的规制治理体系的关键突破口。约束政府在经济社会领域内的行政行为，重在将政府权力限制在制度边界、法律边界之内，需要从制度建设上、法律框架上进行系统性完善，将政府行为从无序引导至有序，从错位引导至到位。公平竞争审查制度的出台就是这种系统性完善举措的关键一步，旨在从制度建设的角度约束政府行为，从而确立并巩固竞争机制在市场体系中的基础性地位。 2016年7月1日正式实施的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)标志着我国要在全国范围内建立公平竞争审查制度。公平竞争审查作为制度转型层面上的一种创新和变革，基于是否违背市场经济秩序的原则，对行政权力产生一种制衡力量，以确保政府已经以及即将出台的各种产业政策、投融资政策等产业干预手段都要以不破坏公平竞争和有序的市场环境为大前提。将公平竞争审查嵌入到政府规制体系建设中，从基本制度安排的角度来看，无论是对规制权力的配置、规制模式以及规制工具的选取等具体操作层面的变革，还是对产业规制效率的提高，乃至对我国国家治理体系和治理能力现代化建设，都将产生里程碑式的影响。 二、政府规制作为微观干预手段广泛存在于各个国家产业政策体系之中 政府规制(Government Regulation)也被译为政府管制、政府或行政规制，这几种表述在不同的学术文献或政策文件中经常被交替使用。规制的经典涵义是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为①。规制主体为具有规制权力的公共行政主体(独立的规制机构或者各级政府机构)。规制权力隶属于行政权力的范畴，被赋予部分立法权以及部分司法权，具有强制性、主动性、广泛性、自由裁量性等特征。规制客体一般为企业、行业等微观经济主体，具有遵从性、被动性、分散化、寻租性等特征。政府规制包括经济性规制、社会性规制、反垄断规制等三种形式，涵盖以下六种基本方式：进入规制、价格规制、产品或服务的质量规制、安全卫生规制、环境污染规制以及合约条款规制等。一般来讲，政府对经济运行体系的规制性干预可分为两种情形：一是通过奠定对个人产权、自由契约的制度层面或者法律层面的保护，以维护经济主体的竞争特性，确保市场的有效运行；二是基于对国家战略安全、自然垄断、公共产品、外部性、信息不对称等考虑，增强政府对相关产业的控制，以维护国家安全或者保护消费者利益。经济学鼻祖亚当·斯密曾强调经济干预的重要性，主张以政府干预方式弥补市场的缺陷②。美国著名经济学家斯蒂格利茨也明确表示：“通过私有化和自由化把政府从经济中赶出去，……代表了一种对历史的误读”③。在经济社会实践中，政府规制这一特殊的公共产品是一种客观的普遍存在，作为对经济的微观干预手段早已成为各种类型国家和地区的重要经济政策，即使是奉行经济自由主义的美国也不例外。不仅如此，在后金融危机时代谋求经济复苏的当下，美国政府的规制权力仍在不断增强，微观规制的范围和力度有进一步扩大的趋势④。事实上，市场机制越发达的国家对高效率、高素质的政府调节的要求就越强烈⑤。西方发达国家政府对国民经济体系尤其是对国有企业的控制、干预和影响是强有力的，根本原因在于国有资产存在于国有企业中，有充分体现国家意志的需要⑥。除此之外，在OECD国家中不仅存在影响广泛的政府规制治理，而且非政府监管机构所肩负的责任也不可忽视。因此可知，作为现代市场经济体系的重要参与者，不同所有制形式的各类企业更是难以摆脱政府的宏观调控、微观规制和社会责任等⑦。 三、经济生态新体系呼唤着政府规制治理体系的转型 政府规制的核心要义是处理好政府与市场的作用边界，在弥补市场缺陷的政策基点上，对企业行为和市场结构进行微观干预，与此同时要注意防止政府的不当规制和过度规制，预防或减少规制同谋、规制俘虏等规制失灵现象的发生，以达到保护和促进竞争、增进社会福利的终极目的。伴随着西方发达国家的工业化发展历程，规制实践经历了“加强规制—放松规制—再规制与规制放松并存—规制复兴”的演变过程，以规制复兴为主题的全球性规制改革浪潮正在逐渐上演。作为最大的新兴工业化国家，我国的政府规制革新也一直在路上。十八届三中全会以来，以市场为导向的经济体制改革进入全面深化阶段，经济生态新体系已初见端倪。在今后相当长的一段时期内，如何落实供给侧结构性改革的各项举措、寻求经济发展新动能将贯穿国民经济发展的各个领域。这项战略性转型的突破口在于如何破解推动改革所面临的复杂利益掣肘局面，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革的重点在于厘清政府与市场的关系，这是落实供给侧结构性改革、培育壮大经济发展新动能的攻坚之举，与政府规制的核心要义恰好契合。因此可知，政府规制革新具有重要的战略性意义，新经济时代呼唤着规制治理模式的加速转型，这将是我国建设经济生态新体系的重要发力点。 (一)我国的传统政府规制体系具有强行政性、弱法治性 与国外发达市场经济国家源于对市场失灵的纠正不同，我国的政府规制体系建基于由计划经济向市场经济转轨过程中，是与社会主义初级阶段的制度禀赋以及工业化进程相匹配的，具有强行政性、弱法治性。所谓强行政性，在我国的规制实践中主要表现为以下五个方面：一是规制目的除了维护国家利益、社会利益之外，更多地是对部门或地区利益的狭隘性保护，是通过严格的科层式行政管理程序实现的；二是规制权力覆盖的产业范围广并且自由裁量权限大，不仅涉及需要政府给予适度保护性补贴的自然垄断行业，而且人为设置了大量区域壁垒、行业壁垒，造成严重的行政垄断格局，导致了自然垄断行业的范围经济属性弱化而行政色彩深厚，地方保护主义盛行，国民经济的发展活力受到体制性抑制；三是规制手段多以补贴在位垄断国有企业、限制中小民营企业进入为主；四是规制工具多以价格规制为主，价格联盟、操纵市场定价等问题较为突出；五是规制形式主要以经济性规制为主，社会性规制、反垄断规制严重供给不足，相关规制措施形同虚设，并且执行乏力。
