根据特朗普2017年2月3日以行政命令形式颁布的关于美国金融体系监管的七项核心原则，美国财政部于6月12日递交了一份题为《一个创造经济机会的金融体系：银行和信用社》(以下简称《财政部报告》)，就美国整个存款系统如何实施监管改革提出了100多项具体建议，以此作为金融体系监管改革计划的第一步。财政部随后还会对资本市场、资产管理和保险业以及非银行金融机构等存款机构以外的金融体系监管改革，分别提出建议。 《财政部报告》在分别回顾了美国金融监管结构和美国存款系统的发展历史的基础上，对如何通过改善资本和流动性监管等途径提高银行监管效率，以及如何通过放松银行监管为消费者和企业提供更多的信贷以促进经济增长，提出了一系列的改革建议。从这份报告提出的存款系统的监管改革计划来看，绝大部分可以采取银行监管机构直接颁布法规的形式而无需经过国会立法批准，加之所有联邦银行监管机构的高层管理人士在2018年年底之前都将可能被特朗普政府所替换，因此该计划中的许多建议预计将得以正式实施。 按照《财政部报告》提供的统计数据，美国的存款系统涵盖了5900多家规模不等的银行和5800家信用社；截至2016年12月底，存款系统总资产达到21.4万亿美元，占美国GDP的115%。其中8家在美国的全球系统重要性银行的资产就占了美国国内存款系统资产总额的近50%，为10.7万亿美元。它们在美国和全球资本市场中扮演了重要角色。区域性银行(资产在500亿美元以上)和中型银行(资产在100亿～500亿美元)这两类银行合计90家左右，资产占比分别为25%和6%，它们大多以存贷业务为主要经营模式。其余的为经营模式相对简单并以服务小企业和农村社区为主的5500家社区银行(资产在100亿美元以下)和5800家左右的信用社(资产不到10亿美元的占了95%的比重)，资产占比分别为13%和6%。此外，如将外国银行在美机构的资产单列，则以银行和非银行子公司形式或以分行和代理机构形式在美经营的外国银行的资产总额已超过4.5万亿美元，在整个美国银行系统中占了约20%的比重。它们之间在资产规模上差异很大，经营范围则涉及到企业贷款和基建融资以及资本市场服务等各个方面。 《财政部报告》认为，2010年7月《多德—弗兰克法案》颁布之后，虽然美国存款系统的财务状况和运作方式发生了很大的变化，但七年来的实践也证明，该法案所涉及的一系列监管法规变革，尤其是资本和流动性方面的规定，并未能充分考虑到存款机构在规模和经营模式方面存在的差异；另一方面，美国金融监管机构所具有的机构重叠和职能重复的历史特征，也决定了监管机构在《多德—弗兰克法案》的具体执行上缺乏充分的合作，从而增加了存款机构的合规成本。《财政部报告》还认为，由于《多德—弗兰克法案》在这期间对银行和信用社实施了一系列新的监管规定，导致银行资产和贷款的增长速度减缓，可用于市场流动性的银行资产减少，给危机后的经济复苏增加了许多新的障碍。自2010年以来，美国实际平均GDP仅比2007年高出13%，就业仅增加12%，经历了战后最为缓慢的复苏期。因此，如何提高金融监管体系的效率以增加金融市场的流动性和银行信贷，已成为促进经济增长的一个关键政策支柱。 然而对《财政部报告》进行分析后会发现，财政部提出的关于存款系统监管改革的建议，尤其是牵涉到对大型银行的资本和流动性监管规定的改革，一旦由银行监管机构付诸实施，不仅会加重金融体系的不稳定，而且也无助于经济的增长。本文的讨论分为四个部分。其中，第一和第二部分主要分析《财政部报告》的两个基本假设，即后危机时代的金融监管对银行的信贷供给造成了不利影响；后危机时代的金融监管导致银行资本过剩；第三部分介绍了《财政部报告》的主要内容；第四部分分析了财政部的银行监管改革建议的实施对美国银行体系，甚至整个金融体系可能产生的影响。 一、后危机时代金融监管是否对银行的信贷供给造成了不利影响 《财政部报告》的监管改革建议实际上是建立在两个错误的假设基础之上的。它的第一个假设是，后危机时代的金融监管，尤其是《多德—弗兰克法案》的实施，对银行贷款带来了不利的影响。报告指出，尽管目前尚无法确定银行贷款的缓慢增长是否削弱了金融危机之后的经济复苏，但已有的一些迹象显示，在一些重要的经济领域，银行的信贷供给由于金融监管的限制而显著减少。例如，银行资产类中的住房抵押贷款2010年以来仅增长5%，相比之下，信用卡和商业不动产贷款则分别增长了14%和24%；同时，小企业贷款也一直处于低迷状态，至今尚未完全恢复到2008年的水平。即使从银行的总体贷款情况看，比较金融危机前后银行贷款的增长也可发现，危机后的贷款平均增长率显著低于危机前的增长水平(见图1)。
图1 1994-2016年美国银行贷款年增长率变化 资料来源：U S Department of the Treasury:A Financial System that Creates Economic Opportunities,Banks and Credit Unions.June 2017.p.45。 事实上，如果以银行向私人非金融部门(包括家庭和企业)的贷款占美国GDP的百分比的变化情况来看，尽管它在2007-2008年金融危机期间和之后均出现下降，但该贷款占比至今已连续增长了四年以上。这与欧元区国家甚至整个发达国家的银行贷款情况形成了鲜明的对照，且在2016年，银行贷款占GDP的百分比就已超过了2005年的平均水平(见图2)。因此，即使《多德—弗兰克法案》导致银行合规成本的增加，但也没有证据能表明银行的整体贷款水平出现了下降。而且，认为新的监管法规使银行对小企业贷款和住宅抵押贷款受到限制的观点也值得商榷。根据2017年6月美国全国独立企业联合会研究中心发布的《小企业经济趋势》调查，只有4%的小企业认为它们的借款需求没有获得满足；对贷款者的调查也并未显示自《多德—弗兰克法案》颁布后，有任何新的监管法规对银行的小企业贷款造成了约束。
