权力清单中的“清单”一词，其模式源于“负面清单”(Negative List)，最早出现在自由贸易协定(Free Trade Agreement)的规定之中。“负面清单”是指政府在管理市场时，列一个单子告诉企业什么不可以做，除此之外都是可做的。[1]而与之相对应的“正面清单”(Positive List)则是单子上未禁止的，企业可以毫无禁忌地涉足而不必看“政府的脸色”行事。权力清单是将各级政府及其下辖部门所掌控的各项公权力进行统计，将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。[2]权力清单制度旨在划定政府权力的范围和边界，在全面推进依法治国的今天，通过推行权力清单制度规范政府权力，既是实现国家治理能力现代化之重要举措，又进一步指明法治政府建设方向。 一、权力清单制度的嬗变发展 所谓权力清单制度，是指在全面统计和梳理政府及其工作部门所行使的各项公权力后，将公权力行使的主体、依据、范围、程序、责任等以清单的形式公布于众，并主动接受监督。想要准确地理解权力清单制度则必须要从清权、减权、制权、晒权等四个方面入手来解读其内涵。一是清权。根据“三定”规定①，起底并厘清政府及其工作部门公权力的底数，根据属性对权力进行梳理和分类，避免漏报、错报甚至瞒报等现象发生。二是减权。按照“职权法定原则”，权力行使须于法有据，凡是于法无据的权力皆应取缔。三是制权。当清权和减权两个环节完成之后，将依法审核，确认被保留权力的名称、内容、运行程序，绘制成权力的“流程图”。四是晒权。公权力以清单的形式公之于众，使政府部门及其工作人员明确自己掌握的权力种类、数量及如何适用等事宜；使公众知晓权力运行的流程，遇到具体问题该向哪个部门咨询、办理。 我国的权力清单制度可以追溯到2000年前后。在实践中不断摸索，才形成今天自上而下的权力清单制度。从权力清单制度的嬗变发展来看，大致可分为三个阶段： 第一，2000-2005年权力清单制度的初探阶段。我国的权力清单制度肇始于2000年左右，以全面规范行政机关的具体行政行为作为该项制度的起点，特别是2003年8月通过的《中华人民共和国行政许可法》和2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》，开启了全面规划行政机关依法行政的序幕。以此为契机，行政执法责任制在全国范围内广泛开展，各级行政机关通过采取有效措施，梳理执法依据、明晰职权边界、确定执法责任。例如2005年，以行政执法责任制为基础，河北省尝试以商务厅、国土资源厅、邯郸市政府为试点，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程。[3]同年，湖南省以签订责任书、责任状或确定执法工作目标等多种形式，面向全省各级、各部门与省直机构提出依法界定执法工作，明确具体职责。 第二，2006-2011年权力清单制度的试点阶段。2007年1月《中华人民共和国政府信息公开条例》的通过，确立除法定例外的政府信息公开制度。2008年确定了政务公开的工作要点是推进行政权力运行的公开与透明。2009年3月，以江苏省睢宁县、河北省成安县和四川省成都市武侯区为试点，开启了县委权力公开透明的运行工作。这为权力清单制度的建构提供了宝贵经验。政府信息公开的推行标志着各地方着手权力清单制度的探索工作初见端倪。比如2008年，浙江省绍兴市钱清镇通过对权力清单体系进行编码和重点解释，确定用权主体和权力项目数。[4](P186)2009年4月，四川省成都市通过发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，在全国率先开展行政权力网上公开透明运行的工作。[5]2011年10月19日，宁夏盐池县以编制县委书记权力公开透明运行“流程图”的方式，确定其职权为27项。[6] 第三，2012年至今权力清单制度的推广阶段。作为全国的政治中心，北京一直是国家政策制定和实施的风向标。2013年1月9日，北京市西城区开通了“西城区行政权力公开透明运行网”，通过权力清单的“曝光”，将全区68个部门的5000余项行政职权全部摸清，实现了部门的全覆盖。[2]2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[7](P36)2014年3月，国务院首次公开了各部门的行政审批事项汇总清单，标志着权力清单制度的模式有所转变，即由“基层”的地方试点转变为“高层”的统一要求。在中央的统一部署之下，地方各级政府逐步开展了权力清单制度的建设工程。例如，2014年3月7日，浙江省富阳市晒出了全国首份县域权力清单，“三单一图一改”初见成效；[8]2014年3月31日，武汉市公布了市级行政权力和政务服务事项清单，4月4日公布了区级权力清单。[9]2014年6月25日，浙江省正式公布了“三张清单一张网”的权力运行机制，打造政府权力运行的“制度笼子”。[10]2014年10月召开的党的十八届四中全会进一步提出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”[11](P16)至此，权力清单制度正式作为一项议题进入公众的讨论视野。同年12月2日，《广东省行政审批事项通用目录》的公布标志着全国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式的“纵向权力清单”在广东省开始施行。[12]中共中央、国务院于2015年3月24日联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确提出：“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。”[13]经过十几年的不断积淀，权力清单制度被提升成为一项专门治理公权力运行的基本制度。此项制度又被屡次写进中共中央的决定之中，成为各级政府全面贯彻、积极推行该项制度的基本依据。
