上海自由贸易试验区作为中国政府设立的首个“试验性”自贸区，承担着探索试验“加快政府职能转变，扩大投资领域开放，推进贸易发展方式转变，深化金融领域开放创新，完善法制保障，实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，服务全国的发展”的战略任务。上海自贸试验区在金融综合改革方面走在全国前列，而自贸区及上海市金融行业的深入改革与开放也必然会带来多方面的风险因素。为了避免发生系统性、区域性金融危机，在上海自由贸易试验区“试水”金融综合监管势在必行。 一、自贸试验区开展金融综合监管的必要性 近年来，我国金融创新日趋活跃，银行理财等表外业务迅速扩张，金融控股公司和影子银行的活动不断涌现，互联网等非金融行业与金融业的相互融合和渗透日益深入，分业经营的界限在实践中逐步被突破，我国现有的分业监管模式、监管部门的意识和方法都已不再适宜我国现状，因此亟须通过改进监管框架和监管手段提高对金融创新的监管能力。而上海自贸试验区“试水”金融综合监管，可作为我国金融监管体制改革提供“可复制、可推广”模板，具有重大意义。 从目前上海自贸试验区金融开放先行先试的前六批内容上来看，课题组认为自贸试验区面临的最大风险包括两方面：利率市场化、资本账户开放所导致的跨境资本流动风险；区内金融综合经营、金融服务业开放与金融创新所带来的风险。 一方面当前小额外币存款利率上限放开后，上海自贸试验区已在全国率先实现外币存款利率的完全市场化。同时，人民币跨境使用意味着人民币可自由兑换并自由进出国境，这可确保国内企业在国际交往中减少贸易过程产生的两次汇兑成本，直接提升了人民币在国际支付中的作用。但是当前在自贸试验区进行人民币自由兑换、汇率市场化和资本项下开放的创新，确实很容易导致国际资本尤其是没有真实贸易背景的国际游资通过这一平台疯狂套利，对国内资本市场和实体经济造成冲击，反过来影响人民币资本项目开放的进程。资本账户开放也对宏观经济的挑战，适度管制是必要的。 另一方面放开民营资本和外资金融机构进入金融市场的限制，允许符合条件的民营资本和外国资本设立银行无疑会冲击传统国有银行，导致金融行业竞争日趋激烈。外国资本在跨境离岸业务及金融产品创新方面具有比较优势，跨境金融服务必将成为自贸区内中外银行机构争夺最激烈的领域。这样激烈的竞争会给国内的金融机构带来巨大冲击。 如果自贸试验区的金融监管框架、体制和机制与自贸试验区的金融改革和开放节奏不相匹配，就可能引发区域性和系统性金融风险，进而抑制自贸试验区的金融改革和开放。这就使得在上海自贸区试点金融综合监管创新存在必要性。 二、金融监管的国际趋势及金融综合监管经验比较 (一)金融监管的国际趋势 2008年金融危机后，国际金融监管的理论和实践发生较大的转变，许多监管者总结经验教训，对其自身的工作实践和内部文化进行了批判性评估，改革后的金融监管在统一性、前瞻性和专业性等方面的特征日益增强，主要体现在以下方面： 1.分业监管的整合。目前金融监管的一个重要趋势是将不同监管机构整合为一个统一的监管机构。随着证券市场、非银金融中介、保险行业在金融领域的地位越来越高，大型混业金融机构和金融创新的发展使得套利的空间放大，迫切需要跨部门的监管。 2.聚焦宏观审慎监管。在这种思路指导下，各国越发重视宏观审慎监管的作用，其作为一项独立工作，一般认为央行承担这一监管责任，进而也就加强了央行在金融监管中的作用。在微观金融监管和宏观金融稳定的关系上，传统看法认为只要单个微观机构是健康的，加总起来整个金融体系也必然是健康的。但2008年国际金融危机显示，个体金融机构的稳定并不能保证金融稳定。要实现金融稳定，充分的宏观审慎监管必不可少，必须立足于整体上监督金融体系，并考虑到失衡不断累积的动态过程，例如金融机构的逆周期性资本要求等。因此，金融监管应是微观审慎监管与宏观审慎监管的统一，需要推动跨部门、跨领域的信息交流，加强监管部门之间的合作，以防范系统性风险的发生。欧盟金融改革重在强化金融综合监管治理，而美英监管治理改革重在加强宏观审慎监管与金融消费者保护。 3.转变金融监管理念。2008年金融危机发生前，各国监管者普遍对市场“自我调节”的能力深信不疑，大多认为金融监管不应阻碍金融机构和金融业务的发展。以“轻触式监管”为代表的观念导致了宽松的监管框架。金融危机之后，金融监管的理念发生极大改变，以国际货币基金组织提出的良好监管五要素为例，这五要素分别是：好的监管具备侵入性；要敢于质疑，还要积极主动；要具有全面性；要有适应性；要形成决定性的结论。这样的监管理念使得金融监管在方法上更注重前瞻意识。 4.重塑金融监管目标。由于金融机构是“信用密集型”企业，这就使得金融消费者承担着比其他行业消费者更大的失信风险。在这一前提下，如果消费者对于金融机构的信心下降，就会对金融体系的运行造成巨大的干扰。在2008年金融危机中，金融消费者保护与审慎监管目标间的内在冲突问题得到了充分暴露，这也使各国监管当局普遍意识到，只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护，会破坏金融业赖以发展的基础，影响金融体系的稳定性。因此，对金融消费者的保护就显得尤为重要。
