“互联网+”下的出租车：市场演化与嵌入式监管

      中图分类号：F294.3 文献标识码：A 文章编号：1004-4892(2017)10-0107-07

      随着城市病日益突出及互联网技术在各行各业的快速渗透，出租车市场在城市拥堵的大背景下已成为近年来社会关注度最高的焦点问题之一，传统的出租车行业正处于内外交困的窘境中。在行业内，市民打车难，司机收入降低，出租车公司被视为“暴利寄生虫”，地方政府遭受指责，形成了尴尬的“四输”局面；在行业外，互联网技术快速渗透，基于网络平台的快车、专车和顺风车等新型租车业态加速侵蚀传统出租车市场。毫无疑问，解决传统出租车市场遭受的困境依赖于出租车管理体制的改革，要回答的已不是“改不改”，而是“该如何改”的问题。2016年7月28日下午，攸关中国城市出行行业变革的两份重要文件——国务院办公厅下发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和交通运输部等七部委配套公布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，经过2015年10月的公开征求意见和反复酝酿后终于向大众公布。自此，已大幅冲击传统出租车市场逾两年之久的互联网约租车正式获得合法地位，其运营和管理终于有规可依。至2017年4月1日，全国已有73个城市出台了网约车管理细则，其中61个城市对网约车牌照和驾驶员户籍做了比国家标准更严苛的要求[1]。这与此前的市场预期相去甚远，引起社会各界的广泛关注和争论。需求结构的变化和现代互联网技术使城市出租车市场的运行基础、环境及供求结构等诸多方面发生深刻改变，要把改革思路转化为落地执行的政策需在总结回顾现有问题的基础上，条分缕析新时期出租车市场的发展基础和市场结构演化，由此构建新时期出租车市场管理体制改革思路与监管内容框架。

      一、相关文献简要回顾与评述

      作为城市公用事业的出租车一直是学术界关注和研究的热点，查阅中国知网2000～2016年含有“出租车”篇名的学术论文达到700篇以上。自2014年开始，随着网约车的兴起，有关网约车与出租车的研究迅猛增多，且主要集中于网约车对传统出租车市场的冲击、对现行监管政策的挑战及“互联网+”背景下出租车监管的政策调整等。杨浩雄等(2016)通过博弈模型分析认为传统出租车不会因为互联网的冲击而彻底消失，但应积极开展转型并与互联网平台合作，寻求资源共享收益[2]。李俊峰(2015)认为打车APP具有的驾乘双方信息沟通优势，限制由此催生的出租车新业态竞争的政策失去了经济学上的正当性[3]。罗清河等(2015)根据博弈模型论证发现专车进入出租车市场后，出租车监管应从准入监管和价格监管转向纯粹的质量监管[4]。张朝霞等(2015)系统总结“互联网+”对现行客运出租车市场的冲击，提出顺应“互联网+”时代的创新发展动态调整出租车管理体制[5]。米梓嘉(2016)认为随着网约车的出现，传统出租车的利益格局将受到冲击，出租车监管制度的非均衡状态得以缓解，监管制度应得到放松[6]。商晨(2016)认为应从提高专车司机投机成本和行业进入门槛两个方面加强专车的监管[7]。

      从上述的代表性研究可以发现，学术界已在网约车对出租车市场形成显著冲击、政府应放松出租车监管及转变出租车管理方式和内容上形成了较为一致的观点或共识。然而，细究后不难发现，现有的研究成果基本把网约车等新兴出租车业态与传统出租车割裂开来，视双方互为对立面，忽视了其只是出租车市场系统的差异化组成部分这样的基本特性，缺少技术创新对出租车市场结构演化的考察，根据基本的产业组织理论，这显然不利于今后出租车监管政策的总体把握和设计。同时，现有的研究成果亦忽视了互联网平台在新兴出租车业态中的重要作用，互联网平台表面上与传统出租车公司类似也是一家企业，但实际上两者在互联网技术条件下存有企业边界、功能发挥和技术创新等方面的重大差异，这是今后出租车市场监管不容忽视的重要方面。因此，从技术创新对出租车市场的组织结构影响角度探讨和研究“互联网+”背景下出租车市场的产业组织演化，进而对我国出租车管理体制面临的深刻变革进行系统分析，将是架构未来出租车市场监管方式和具体内容等方面不可或缺的重大议题。

      二、传统出租车管理体制变迁与现实挑战

      (一)我国传统出租车管理体制变迁

      1988年6月，由原建设部、公安部和国家旅游局联合发布的《城市出租汽车管理暂行办法》是我国最早颁布的出租车管理规章，该办法明确由当地人民政府主管公共交通的部门统一管理。1997年底，原建设部和公安部出台《城市出租汽车管理办法》，提出由国务院建设行政主管部门负责全国的城市出租汽车管理工作，县级以上地方人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内出租汽车的管理工作。大部制改革后，交通运输部陆续出台《汽车驾驶员从业资格管理规定》《出租汽车服务质量信誉考核办法》《出租汽车运营服务规范》等规章制度。以2014年9月26日通过并于2015年1月开始实施的交通运输部的《出租汽车经营服务管理规定》为标志，我国出租汽车管理制度基本完善，出租汽车管理体制进入新阶段[8]。

      在国家层面有关出租车管理制度变迁的指引下，各城市人民政府也陆续出台本地区的相关管理细则。以杭州市为例，2015年12月2日杭州市政府公布《杭州市人民政府关于深化出租汽车行业改革的指导意见》(杭政函[2015]158号)。该《指导意见》将出租汽车定位为城市综合交通运输体系的组成部分和公共交通的重要补充，为人民群众提供个性化出行服务；坚持优先发展公共交通，适度发展出租汽车，满足个性化出行需求；逐步放开总量和价格管控，运力规模实行动态调控，逐步实现市场调节，渐进优化运价机制和结构，适时实行市场调节价；完善准入机制，培育多元市场主体。