制度创新是上海自贸试验区的核心动力，而政府管理体制则是制度创新的核心内容。上海自贸试验区自2013年9月设立运行以来，始终把政府管理体制作为改革创新的重中之重，尤其是2015年自贸试验区扩区到陆家嘴、外高桥、张江区域之后，从功能相对单一的综合保税区向经济社会活动高度集中的现代化城区覆盖延伸，对政府管理体制的创新提出了更高要求，上海自贸试验区管委会与浦东新区合署办公，标志着上海自贸试验区的政府职能转变进入到“一级政府管理体制”改革创新的新时代，也标志着上海自贸试验区不仅要在构建与国际投资贸易规则相适应的高水平开放体制上取得重大突破，还要为国家治理能力和治理体系现代化提供相对完整的政府管理样本。 一、上海自贸试验区“一级政府管理体制”改革创新的提出 (一)政府改革是浦东开发开放的关键动力和制度保障 回顾历史，浦东新区始终把推进政府改革作为开发开放的重要保障，尽管在不同阶段，浦东新区推进政府管理体制改革创新的内容各有侧重，但其出发点始终未变，就是始终围绕更好地适应开发开放的要求，探索如何处理好政府、市场、社会之间的关系。具体而言，在开发区时期，率先成功探索了“管委会+开发公司”的运作模式，高效、扁平的政府管理理念逐步深入人心，为塑造具有中国特色的现代政府管理模式提供了经验；在2000年浦东完整建制后，率先探索在完善社会主义市场经济体制要求下，政府自身运行如何在高效和规范中找到平衡点，尤其是加入世贸组织后，作为一级政府的管理体制要符合国际通行规则的要求，这就需要找准符合市场规律的现代政府职能定位，2005年启动的浦东综合配套改革，其首要任务就是转变政府职能，以适应新的形势要求；2009年浦东新区和南汇区合并以后，作为一级政府的管理重心从经济领域进一步转向城市管理、社会发展和公共服务领域，逐步探索构建体现多元参与的现代政府治理方式。 (二)“一级政府管理体制”改革创新的基本逻辑和内在基因 浦东新区政府管理体制改革创新始终坚持的一个基本逻辑就是：立足现实国情，率先适应开放需求，不断完善与国际惯例相衔接的现代政府管理模式。其内在基因则是：坚持市场主导理念，率先应对转型升级瓶颈，着力构建与完善社会主义市场经济体制相符合的高效政府运行机制。自贸试验区建设以来，尤其是在政府改革领域，仍然自始至终贯穿着这一基本逻辑，就是以开放倒逼改革，不断在更大范围、更广层面检验、测试自贸试验区制度创新成果的适应性，形成在一级地方政府框架内开展政府管理创新改革试验的格局，为新一轮的深度开放提供制度保障，为国家治理能力和治理体系现代化提供系统集成制度创新成果。同样，浦东新区政府改革的内在基因也反映在自贸试验区的政府管理创新中，就是对接国际高标准规则体系，以市场主体的获得感为标准，推动建立法治化、国际化、便利化的营商环境。 (三)探索自贸试验区“一级政府管理体制”是系统集成制度创新的必然要求 上海自贸试验区扩区后，其自贸试验区的制度创新理念的推广普及、制度创新成果的应用、集成是在整个浦东范围，尤其是政府管理体制的改革创新，已不能再局限于特殊功能区域范围。一是目前自贸试验区进行的一些制度创新，只有扩展到一个完整的行政区内，才能全面释放制度创新效应；只有经过大样本、大范围的检验和测试，才能更加成熟和定型，可复制可推广的效应才能更加明显。二是自贸试验区建设带来的冲击和改变是全方位的，高端产业导入、各类人才落地、外籍人士进入等，催生出社会服务、环境优化等各方面的新变化、新需求，只有在一级政府管理体制下进行全面的统筹考虑，才能为未来自贸试验区进一步扩区，探索实现区域经济、社会、文化、生态等的协调发展提供基础保障。三是上海自贸试验区位于浦东新区经济活动最密集、开放度最高的区域，覆盖外高桥、陆家嘴、张江和金桥等支撑浦东发展全局的核心地区，这些区域市场主体对改革创新的感受度最容易反映和获得，对标国际最高水平、接轨国际政府治理规则体系的综合条件最为成熟。四是浦东不仅是自贸试验区建设的主阵地，而且还是上海科技创新中心建设、“四个中心”建设的主战场。在一级政府制度框架内，自然形成了自贸试验区与科创中心、“四个中心”建设有效互动的环境和条件，能够最大限度发挥国家战略的制度创新叠加效应，在互动过程中，形成相互促进、相互支撑、共同创新的格局。 二、上海自贸试验区“一级政府管理体制”改革创新的主要进展 (一)带动推广类——依托自贸试验区先行先试经验，在一级政府平台上放大、集成，形成制度创新成果 1.创新点之一：从“正面”到“负面”，引入、推广负面清单管理制度，形成政府清单管理模式。一是建立两张行政清单规范政府自身运行。浦东新区结合上海自贸试验区扩区，围绕深化政府职能转变、加快政府自身改革，新区各部门编制并主动公布了行政权力清单和行政责任清单。通过将政府的权力和责任以清单形式明确列示出来，便于政府部门接受社会监督，让行政相对人更好行使知情权、参与权和监督权。二是探索建立减权清单，深化简政放权。自贸试验区和浦东新区按照清权、减权、制权的要求，推出首份“减权清单”。凡是没有行政许可的审批事项全部取消，凡是市区两级依据规范性文件设定的行政权力率先取消，凡是“红顶中介”(包括各类评估评审)将全部取消和放开。在事前审批减少的同时，注重加强事中事后监管。
