土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。土地制度改革是中国改革全局关键而敏感的领域。独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机。1980年代初的农村土地制度改革拉开了中国改革开放大幕，促进了中国的农村转型和体制转轨，1990年代末的城市土地制度变革推动中国从乡土中国向城乡中国的历史转型。但是，中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时，也形成独特的以地谋发展模式，造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖，阻碍经济转型和结构改革。随着中国经济从高速转向中高速增长平台，①发展动能出现转换，土地的发动机功能减退，以地谋发展模式的弊端凸显，深化土地制度改革对全局的意义重大。 中国改革走过了40年的非凡历程，土地制度改革也经历了任人评说的风风雨雨。本文首先是对中国过去40年土地制度改革进程与主要内容进行回顾性评论；其次评估了土地制度在40年国民经济高成长阶段所起的历史作用，分析了这套土地制度体系存在的主要问题；最后展望了中国经济在进入新阶段后的主要特征，提出了为适应这一阶段性转换亟须深化推进的土地制度改革。 土地制度变革进程：回顾性评论 对过去40年中国的土地制度变革给出一个统一的一般性评论是很困难的。这一方面是因为土地制度安排的目标与变迁路径在城乡和不同用途之间差异很大；另一方面是因为对各项土地制度变革结果的评价因角度和立场不同共识很少，有些方面的改革比较一致地令人称道，有些方面的变迁产生的影响巨大但争议很大，有些深层的制度改革因利益、观念、知识的羁绊贻误时机令人遗憾。从土地制度对中国经济和社会转型的影响来看，农村承包地、农民宅基地、土地转用、城市土地使用是其中影响深远且至关重要的几项制度安排，我们将分别予以讨论。 (一)农地集体所有家庭承包制度 农村承包地是全国土地面积中份额最大、涉及人数最大的一块。截至2015年末，全国共有农用地64545.68万公顷，其中耕地13499.87万公顷(20.25亿亩)，②家庭承包经营的耕地面积13423.68万公顷，占总耕地面积的99.44％，这些土地发包给2305.74万户农户承包经营。③农村承包地制度一向被视为对农业绩效、农民权利和社会稳定具有基础性影响的安排。 与历史上的土地制度相比，中国共产党执政以来的农地制度具有在乡村改天换地的性质。在传统乡土中国，农地属于家户私有，以自耕农和佃农为主的家庭是小规模农地的主要经营者，土地所有权和经营权同等受到法律保护和契约约束，且耕作权在很大程度上具有事实上的所有权权能。④中国共产党取得政权后，实行公有制的社会主义制度，全面推进中国从农业国向工业国的转变。⑤为此，新政权在乡村进行一系列国家主导的制度再造，⑥形成独特的农村土地集体地权制度：一是作为公有制在乡村的实现形式，对农村土地实行集体所有制，国家通过人民公社、生产大队、生产小队三级对农村实行全面政治经济控制；二是国家事实上行使集体土地产权，生产队对土地的使用由上级控制，并不享有作物种植选择权，收益权因国家实行农产品统购统销而丧失，生产队的公共积累和社员分配以完成国家任务为前提；三是农业经营制度实行主要以生产队为单位的统一经营，农业经济活动和社员劳动由生产队统一安排，生产成果按工分统一分配。⑦ 政治气候的变化加上国家控制的集体所有、统一经营制度的低效，中国于20世纪70年代末80年代初成功实现了上下互动的农地改革。经过底层创造、顶层支持与政策推动，⑧形成为各方所接受的农地集体所有、家庭承包制度。一是在公有制社会主义制度下，改革以坚持土地集体所有制为前提。国家连续通过文件宣示集体所有制不变，强调包产到户与私有单干的不同⑨；保留“三级所有、队为基础”的集体所有构架；农民与土地的关系被界定为发包与承包关系；集体组织不同程度地行使着集体所有权；农村土地不准买卖。二是形成国家、集体与农户之间的承包合约。土地合约的初始安排由自发变法的底层农民默认，后来被作为一项非签约但必须遵守的三方合约制度化，即“留足国家的、交够集体的、剩余是自己的”，农户在承诺并完成所承担的国家任务和集体义务的前提下，获得集体土地剩余索取权。三是集体所有权明确为成员集体所有权。与集体化时期的“社员”不同(他只是以自己的劳动为国家做贡献、同时被配给一定收入)，包产到户后的“成员”不仅以集体成员身份平均分配集体土地和资产，随人口增减带来的成员权变化调整土地，而且享有集体土地上长出的一切资产的权益。改革以后的集体所有权事实上成为集体成员的权利集合，同时也使集体所有权的身份性更加强化。四是明晰承包农户对农地的产权。通过集体所有权与使用权的分离，做实承包权为一项实实在在的权利，又通过强化农户的主体地位，不断完善农户对所承包土地的使用权、收益权和转让权。五是实行家庭农业经营制度。通过废除生产队统一组织生产、统一收益分配的经营制度，以家庭替代生产队成为农业生产、经济决策与收益所得的单位，农户成为农业经营主体，并通过相关法律予以制度化。 农地集体所有、家庭承包制度确立以后，在实施进程中，尽管遇到一些波折和质疑，但这套制度安排还是坚持了下来，并且农地权利演进一直朝向强化农民土地产权保护的方向。 一是在法律上明确集体所有的内涵。通过《农村土地承包法》和《物权法》立法对集体所有的内涵予以法律表达，即“农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本”⑩，“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”(11)，“农民集体”作为土地所有权的主体，分属三个层次，即“村农民集体”、“村内农民集体”、“乡(镇)农民集体”。(12) 二是完善和保护农户土地承包权的财产权。针对土地承包权作为一种特殊的用益物权，明确承包地就是农民的财产；(13)以法律形式明确承包农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿(14)：承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地，不断拓展土地转包权；(15)限制公权力对农民土地财产权利的侵犯，明确规定，法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。(16)
