[文章编号]1002-2031(2016)10-0069-08 [DOI]1013239/j.bjsshkxy.cswt.161010 一 引言 改革开放以来，农民工这一群体已成为促进我国经济发展的重要力量。2014年全国农民工监测调查报告显示，我国外出打工的农民工数量已经达到1.66亿人[1]。但是农民工并没有享受到经济发展带来的各种福利，反而被排斥在城市社会之外。随着我国城市化进程的不断加速，如何帮助农民工在城市定居并顺利融入城市是亟须破解的重要课题。拥有住房是农民工是否愿意在城市定居的基本条件之一[2]，而他们在城市融合中面临的最大难题也是住房问题。因此，解决农民工的居住问题是他们在城市定居并融入城市生活的前提，也直接关系到我国经济的可持续发展和社会管理的创新。 李斌是国内较早关注农民工住房问题的学者，他认为以城市户口为分界线的房改政策忽略了农民工的住房权利[3]，而且这一改革思路一直延续至今，城乡二元化制度对农民工在住房领域产生了严重的社会排斥[4]。从老一代农民工到新生代农民工，他们的住房状况都不容乐观[5-7]。已有研究认为，改善农民工的住房状况是政府的职责所在[8]，需要建立健全住房制度[9]，扩大农民工住房保障体系[10]，规范住房市场[11]，推进农民工居住区建设[12]，以此来改善农民工的住房情况。总体而言，现有研究缺乏对农民工住房保障供给过程的整体性理论解析。本文试图引入整体性治理理论的分析范式，建立一个“整体性治理”的分析框架，对农民工住房保障这一问题进行探讨，分析当前农民工住房保障的进展及面临的困境，并提出相应的解决对策。 二 我国农民工住房保障供给机制的分析框架 传统官僚制专业分工、功能分割的行政理念，可以高效率地解决工业社会的单一问题。然而随着市场化的高度发展，加之信息化和全球化的挑战，现代社会已经演变为复杂性社会，政府往往面临着跨界、跨区域和跨层级的问题，需要不同部门之间的协同合作，传统的官僚制往往难以发挥作用，形成了“碎片化”的管理弊端。为了解决这一问题，英国学者佩里·希克斯(Perri Six)提出了整体性治理理论，他认为“整体性治理是为我们的社会提供更低成本、更好的社会效果及有效的服务”[13]。时至今日，关于整体性治理的定义并没有一个共同的看法，学者们共同强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值[14]。经过提炼，将整体性治理理论细化为四个基本目标：在政策部门的不同利益主体之间加强合作，传递优秀理念；通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；通过消除不同政策之间的矛盾和张力，直接有效地增加公共政策的效能；以公民需要为导向，提供一套无缝隙的服务[15]，生成一套从主体、政策、资源到功能的行之有效的整体性机制。 农民工住房保障的供给机制同样需要实现以上四个维度的基本目标：农民工住房保障的相关主体通力协作，形成一个有机整体；制定完善的住房保障政策有效地指向农民工的住房问题；统筹安排和利用住房保障的相关资源，保证住房保障工作的顺利实施；以无缝隙的服务来实现农民工住房保障的预设功能，满足农民工的住房需要。农民工的住房保障面临着跨界、跨区域和跨层级的问题，并非某部门或者某行政区域就能单独解决。本文引入整体性治理理论这一工具，认为农民工住房保障供给的核心是整合，即实现农民工住房保障的供给主体的整合、供给政策的整合、供给资源的整合和供给功能的整合。为了更好地实现农民工住房保障的整体性治理，本文构建了一个农民工住房保障供给机制整体性治理的四维分析框架(图1)。
图1 农民工保障性住房供给机制的四维分析框架 三 我国农民工住房保障供给的实践探索 随着我国城镇住房保障的不断完善以及农民工住房问题逐渐得到中央政府的重视，农民工的住房保障得到了一定范围和程度上的解决，但还只是刚刚起步，政府仍在探索如何完善农民工的住房保障机制。 1.农民工住房保障的主体参与 从2005年开始，中央政府及各部委开始重视并逐步解决农民工这一群体的住房问题，并有针对性地出台了相关政策(表1)。
从表1可以看出，参与农民工住房保障的主体有10余个，其中包括国务院、发展和改革委员会、住房和城乡建设部、国土资源部、财政部等。这些部门从各自的职能出发，单独或联合出台了相应的农民工住房保障政策，体现了多元主体间的参与合作。 2.农民工住房保障的政策指引 为了落实农民工的住房保障职能，中央政府及各部委都制定了相关政策，通过这些政策规定各部门的职责范围，并指导地方政府对农民工的住房保障工作。表1显示，建设部率先在《2005年工作要点》中提出要将农民工的住房问题纳入政府工作职能，2006年国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中进一步明确提出了地方政府要解决农民工的住房问题。随后，其他职能部门也开始制定详细的配套政策。如国土资源部在2009年5月发布的《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》中专门规定要确保保障性住房的建设用地供应。住建部联合其他6部委在2010年6月发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中鼓励有条件的地区将符合一定条件的农民工纳入住房保障的供应范围。随着其他职能部门逐渐参与并出台相关政策，这些政策构成了农民工住房保障的大体框架。
