从世界各国治理变革经验看，大部制是国家治理体系现代化的一个重要表征。通过大部制重构政府、市场和社会之间的良性治理关系，达到促进国家治理体系和治理能力现代化的目标。大部制改革意味着行政权力的纵横向重新分化组合，向来是改革攻坚点，其难点更应该引起高度重视。基于此，文章对于大部制改革的背景和动因、涵义和特征、目的和作用、原则和方法、成绩和进展等方面不作专门论述，而专就十八大以来大部制改革存在问题及其深层原因和未来发展路径等方面研究进行述评。 一、大部制改革存在的深层次问题及原因分析 大部制改革的基本特征要达到：职能整合、运转协调；结构优化、资源共享；机构精简、裁汰冗员；统一领导、一致行动。[1]但从现实看，还存在着如下深层问题。 (一)大部制改革存在着理念和实践认识误区，改革进入攻坚区 一是对“权力三分”理解有偏差。要实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制，涉及决策部门及其职能的整合；政府职能的转变和有机统一；决策、执行和监督部门的协调运行；分散治理中的行政层级的合理设置及其协调等问题。目前大部制改革进展缓慢，和对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”改革方向的理解偏差有直接关系，这三权，不是宪政意义上的立法权、行政权和司法权的分离，它涉及政府内部管理三种权力的分离。依据政治学理论，现代政府权力是一种执行权，执行立法机构的意志。由于立法机构的局限及行政事务繁杂，导致立法机构将一些权力授予政府，使政府获得了作决定的权力，但这种作决定的权力从本质上讲是一种执行权。[2]这就决定了大部制改革的方向必须分为两步走：“一是横向的部门首先在合并同类项的原则上将职能相近的部门进行整合，解决职能交叉重叠、运作不畅的问题，并在新的部门建立起来后如何根据三种不同的权力属性处理好‘决策权，执行权、监督权既相互制约又相互协调’的问题。二是在大部门建立起来以后，如何解决内部的运作机制问题，以使组织的效率得到提高。”[3]现实中的体现就是出现了职能转变不到位和部际部内协调不畅的问题。 二是将大部制改革等同于简单的政府规模缩小。比如2013年新成立的国家食品药品监督管理总局整合了分属于质监总局和工商总局在生产环节和流通环节的食品安全监管职能，但也仅是由新成立的食品安全三司各自负责几个环节的监管，除对党委、人事等综合部门进行了整合外，具体业务处室的职能和人员配置与改革前相比均无明显变化。甚至一些部门除了“牌子”变更外，内部整合未动丝毫。有某部委改革后依然有两个人事司司长，分别负责原系统内人事工作。内部管理尚不能统一，业务整合更无从谈起。职能转变进展缓慢，直接危及改革“公信力”。[4]反观我国政府规模过大的原因，主要不是由于某一级政府和人员过多，而是纵向管理层级过多，导致规模过大。从大部制看，由于我们没有区分决策部门、执行部门和法定机构，而将它们都作为政府工作部门。与发达国家和地区的主要决策部门(大部)做比较，显得我国政府机构数量偏多。其实发达国家和地区的全部政府机构不是只有这些我们用以比较的大部。比如美国联邦政府大部15个，但还有包括环境保护署、中央情报局在内的独立机构70个，包括白宫办公厅在内的总统办事机构10个，政府部门下还有一些相对独立的二级局等；新加坡除15个大部外，还有包括国防科技局、能源市场管理局在内的法定机构60个。[5] 三是对行政分权的分散化治理认识不够。大部制不意味着就是减少政府机构的数量，而是在必须履行的职能上，政府机构的数量和规模维持在适宜的水平上，实现有效政府；大部制不意味着没有职能交叉，而是更加清晰化职能分工，明确激励和问责的边界；大部制不意味着政府机构越综合越好，而是在减少内外部交易成本的基础上，收放自如；大部制也不意味着必然提升行政效率，是要实现行政过程的整体优化，提升行政质量和效能，而不是单纯的体现为效率提升，[6]这就需要独立监管机构作用的发挥。国外大部制改革成功的一个经验就是，在内阁机构外还存在众多的独立机构，这些机构履行的职责和行使的权力虽然不同，但其在法律上的地位是相似的：它们独立于内阁机构外，独立行政机构依法执行法律赋予的责任，独立监督机构对执行过程及结果进行监督并有权对执行中的违法行为进行处罚。独立监管机构则通常负责某一具体类型的公共政策，由于其往往融合了行政、立法和司法的某些职能，显得独立而有权威性。比如英国约有131个独立行政机构；美国约有56个独立机构和4个半官方机构，德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门。[7]这种独立监管机构对政府职能的专业化承接使得治理结构向多元化、社会化转变，而大部制的制度基础在于分散化的公共治理结构，通过由不同类型的主体承担性质不同的职能来分担综合性部门的责任，使其能够专事决策工作。同时通过这种分散化的治理结构，也可以防此一个部门权力过于集中所导致的各种弊端，分散化的治理结构越健全，就越有利于大部制的推进。[8] (二)职能转变这个核心亟待加强，改革需要再发力 当前政府职能转变还存在如下问题：事转权不转，部门放权困难；职能下放中途截留；政出多门依然存在；政企分开，形分实不分；简政变味，变“跑几地”为“跑几趟”；权责义务关系不健全，企业基层很无奈；职能下放后管理效率难以保证等问题。[9]正如2016年7月18日李克强总理在各省(区、市)政府负责人促进社会投资健康发展工作会议上指出的，民间投资增速回落，一个很大的问题是审批制度，“有些地方，民营企业要投资一个项目，过去要走200多项审批，现在减少到90项、60项了，但还是太多了。我们的企业制度性交易成本实在太高了。”[10] 职能转变未能深入的原因是，“长期以来，我国政府把市场配置资源的决定性作用统揽自身，形成全社会管理权力向政府集中，企业和社会组织对政府产生权力依附，行政管理权力向高层政府集中，下位政府对上位政府产生权力依赖的格局”。[11]在此格局下，职能法定基本成为了虚设。这源于一系列制约政府职能转变的因素：缺乏明晰的顶层设计；领导干部服务观念滞后；过多的行政审批事项的阻碍；地方利益、部门利益的固化；职能转变上的“上热下冷”等因素。[12]
