我国社会保障制度经过数十年的发展，成果斐然，国际社会保障协会于2016年11月第32届全球大会上授予中国政府“社会保障杰出成就奖”①。作为社会保障制度体系的重要组成部分的养老保险制度，也已初步形成了具有中国特色的针对城镇企业职工、城乡居民、机关事业单位职工三类群体的基本养老保险制度格局。《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，三项制度累计参保人数达到88777万人次，城镇企业职工养老金实现十三连涨②、城乡居民基础养老金人均水平超过105元/月③，每一参保群体均能享受到社会经济发展的新成果。 “公平、正义、共享是社会保障制度的核心价值理念”④，也是养老保险制度的核心理念，其中公平与效率是社会保险制度建设中必须妥善处理的一对基本关系，而建设具有中国特色的基本养老保险制度应坚持合理的公平效率观。党的十八届三中全会提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”⑤，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第六十四章“改革完善社会保障制度”明确提出始终“坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。”⑥三项制度虽运行长短不一，但在实现制度全覆盖后，均须重点考量制度的可持续发展，可持续不仅是制度良性运行的重要指标，更是基本养老保险制度自信的源泉。鉴于三项制度内群体差异较小而制度间群体差异较大这一现实情况，笔者认为单一养老保险制度改革应效率优先，更加注重公平。效率主要包括坚持精算平衡，激发参保者缴费积极性等；公平表现为将符合参保条件的群体更多纳入制度体系，提高制度参保率，对困难群体予以适度照顾。鉴于此，文章拟从三类基本养老保险制度入手，逐一阐释其现状及实现路径，以期探寻构建具有中国特色的更加公平更可持续基本养老保险制度之路。 一、城镇企业职工基本养老保险制度改革的理念与路径 城镇企业职工养老保险制度运行时间最长、覆盖面最广、基金积累最多，是我国基本养老保险制度的重要组成部分，也是最早开始探索中国特色基本养老保险制度的道路指向。该制度逐步确立了社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式，是新形势下应对人口老龄化、提高个人参与率、提升制度激励性、有效实现制度可持续的不二选择，也是城镇居民基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度借鉴学习的基础。 (一)制度现状 城镇企业职工基本养老保险制度在多年的运行过程中，取得了一系列的成就。主要表现在以下三个方面：第一，确立了个人账户与社会统筹相结合的资金筹集方式，实现了资金来源的多元化，减轻了企业的财务负担。1991年6月，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着现收现付制的衰落与部分积累制的盛行，养老保险费用开始从国家(集体)负担转变为国家、单位和个人三方共同承担，推动了企业保险向社会保险的转变，涵盖社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的多层次养老保险体系初具雏形。第二，城镇企业职工基本养老保险金连续十三年上调，提高了企业职工的保障待遇水平。2005年初，人社部和财政部联合决定从2005年开始，每年以10％的增幅提高养老金待遇水平直至2015年，尽管在2016年、2017年上涨幅度虽有所下降，但整体而言，企业职工养老金水平已实现了十三连涨。第三，城镇企业职工与机关事业单位养老保险制度并轨，促进了不同群体之间的公平性。2015年1月，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求以城镇职工养老保险制度为参照标准，对机关事业单位养老保险制度进行改革，并大力推动职业年金制度的构建与完善。机关事业单位养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度历经数次分离与合并，于2015年再次实现统一，彻底破解了城镇职工养老保险制度不统一的难题，初步实现了我国统筹城乡社会养老保险制度的第二步，即城镇企业职工与机关事业单位养老保险制度有机并轨，这也是最为艰巨而关键的一步，此举促进了城镇职工基本养老保险制度的公平性。 虽然城镇企业职工基本养老保险改革取得了一定的成就，但在现实过程中，仍存在一定的问题。第一，制度参数问题，表现为缴费率、赡养率、替代率的不合理。养老保险名义费率较高、养老金替代率较低等的存在，导致制度缺乏激励性，进而诱发缴费基数低于实际工资收入，在一定程度上影响多层次养老金制度体系的贯彻落实⑦。以养老金替代率为例，机关事业单位的养老金替代率高达100％，而城镇企业职工的养老金替代率不足前者的一半⑧，造成了不同群体之间不公平现象的发生；此外，2015年中央经济会议将社会保险费率的降低列入工作日程，为企业的生存运作降低成本，这也是供给侧结构性改革的客观要求。第二，制度结构问题，表现为部分积累制中，个人账户“空账”运行，实际运行过程为现收现付制。个人账户所占比例较低、个人账户基金挪用等的存在，引发“空账”现象，部分地区须依靠财政补贴才得以维持，养老金财务可持续面临严峻的挑战。第三，养老金投资渠道狭窄，养老金保值增值困难。2015年《基本养老保险基金投资管理办法》出台之前，养老金投资目标为风险低、收益低的银行存款，收益率远低于CPI增长率，养老金保值增值压力巨大。而文件出台之后，投资状况如何尚未可知，或可借鉴发达国家养老金投资管理方面的成功经验。我们认为出现以上问题归根结底是由于制度统筹层次低造成的，统筹层次涉及基金的筹集、运营和发放各个环节，因为基金统筹层次低⑨，导致大量结余资金保值增值困难与一些省份收不抵支靠财政补贴并存的现象，继而出现各省份间施行低于或高于全国统一标准的养老保险费率，因此应以提高统筹层次为城镇职工养老保险制度改革的突破口。 (二)制度改革的理念与路径 国家在政策层面早已提出要实现基本/础养老金⑩全国统筹：如1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险改革的决定》中指出“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，《社会保险法》第八章中明确指出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出“实现职工基础养老金全国统筹”，这一系列文件为养老金在全国范围内的实现统筹提供了政策指导，但在实践层面，养老金的互助共济功能却被弱化。这主要表现在基金结余较多的省、市、地区并不愿意将部分基金转移至收不抵支的地方，以弥补后者的资金缺口，究其原因主要是由于养老基金的全国统筹牵涉面广，利益分割严重，情况纷繁复杂，导致统筹进程并不同步。因此，实现全国统筹不能一蹴而就，国家应以实现职工基础养老金全国统筹为目标，制定详细具体的可操作化方案，分步骤、有秩序地指导各省、市、地区逐步实现全国统筹。
