中国当代户籍制度形成于20世纪50年代，是计划经济条件下实行社会管理和分配社会资源的关键手段。改革开放以来，随着市场经济的发展，人口流动成为经济发展之必需。面对这种情况，中国户籍制度不断改革，对人口流动的限制逐渐解除。2014年开始的新一轮户籍制度改革，其目标是消除城乡二元户籍制度，推动农业转移人口在城镇落户，最终消除由户籍差别造成的身份差别，实现居民权利平等。 一、迁徙自由与中国户籍制度的建立 迁徙自由成为一项普遍权利，是近代社会发展的结果。在封建社会，农奴依附于领主，没有人身自由，不得随意迁徙。随着资本主义和商品经济的发展，欧洲工业化进程不断推进，把人束缚于土地上、严格限制迁徙的封建制度成为经济发展和社会进步的重大障碍。工业化和市场经济的发展要求打碎封建制度，解放农奴，使他们摆脱对领主和土地的依附，自由地迁徙到城市，成为在现代工厂、企业工作的雇佣劳动者。随着现代化在西欧、北美地区高歌猛进，自由迁徙成为现代经济社会制度的基础。 当西欧国家开创的现代社会发展模式和市场经济道路成为世界上多数国家共同追求的目标时，迁徙自由也就被宣布为国际社会共同承认的一项基本人权。1948年发表的《世界人权宣言》宣布，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》规定，“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”，并且特别规定，“上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制”。 中国在追求现代化的过程中也接受了迁徙自由的观念，1954年，新中国第一部宪法也承袭了迁徙自由的提法，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。但是，迁徙自由的观念很快与中国的社会现实产生了冲突。新中国成立以后，中国政府矢志追求现代化理想，努力赶超西方先进国家。为此，加速发展工业成为中国政府的首要目标。为了提供工业发展的资金，必须大量吸取农村的资源，以资金、实物和劳务等形式投入到工业项目中，从而抑制了农村的发展。相比之下，由于得到国家政策扶持的工业兴旺发达，城市生产生活条件优于农村。在城市吸引力不断增加的情况下，迁徙自由导致农业人口快速向城市流动，造成粮食供应紧张。面对这种局面，政府开始限制农业人口向城市迁徙。户籍制度恰好成为严格限制农业人口向城市流动的有效工具。 1958年，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)，对不同地区的人口流动，尤其是农村向城市的人口流动，施加了严格限制。《条例》规定，居民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或城市户口登记机关的准予迁入证明。农业人口只有经过批准，才能迁入城市。 中国政府在建立了粮食统购统销制度之后，把户口登记类别划分为农业户口和非农业户口。农业户口居民的粮食问题由农民自己解决。非农业户口居民的粮食由国家粮食部门定量供给。居民凭非农业户口领取市镇粮食供应证，没有这些票证，就无法在城市生活。同时，政府进一步限制居民从农村向城市、从小城市向大城市的流动。国务院1964年批转的《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》规定，“从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制”[1]。 1975年，《中华人民共和国宪法》删除了1954年宪法中有关迁徙自由的条款。1977年，国务院转批《公安部关于处理户口迁移的规定》，除了重申《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》中规定的原则，强调“从农村迁往市、镇(含矿区、林区等，下同)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制”以外，还进一步规定，“从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、疏菜队、经济作物区的，应适当控制”。如此一来，中国的户籍制度就成为一项弹性很小的制度。事实上，在实施了严格限制人口流动的户籍制度以后，中国就分成了农村和城市两个世界。 这种以严格限制人口流动为目标的户籍制度是计划经济的产物，也是计划经济得以持续运转的基础条件。如果国家仅仅把生产的物质要素纳入计划，让劳动力这个生产要素处于计划之外，那么，计划经济肯定无法实行下去。劳动力的自由流动将打乱一切经济计划。要实行计划经济，就必须把劳动力也纳入计划，由政府统一调配，不允许自由流动。因此，中国严格限制人口流动的户籍制度是同计划经济体制相适应的，对户籍制度的评价要同当时计划经济的时代背景联系起来。 二、改革开放以来人口流动自由的全面实现 1978年底召开的中共十一届三中全会确定了以经济建设为中心的新方针，开启了改革开放的进程。在市场化改革的背景下，以严格限制人口流动、尤其是居民从农村向城市流动为基本特征的户籍制度面临严峻挑战。市场经济和商品经济要求按照价值规律组织生产，将生产要素配置到能够取得最大效益的地方。如果劳动力这个生产中最重要的要素无法自由流动，市场经济将无法有效运作。为适应市场化改革的客观需要，政府逐步放松了对人口流动、尤其是农村向城市流动的限制，使居民在选择居住地方面有了更大的自由。在此基础上，政府进行户籍制度改革，逐步减少对户籍迁移的限制，扩大了迁徙权利，使居民的迁徙权利不断取得实质性进展。
