自2008年开始的两轮大部制改革催生了大量的学术研究文献，学者们对大部制改革的背景、意义、进展、成效等做系统考察评价的同时，也对改革中存在的不足和问题进行了审视和反思。梳理这些文献可以发现，顶层设计不足被普遍视为大部制改革的一个缺憾，同时被视为改革效果差强人意的重要原因。然而，鲜有基于顶层设计视角对大部制改革的专门学术研究。对大部制改革这一特定领域，顶层设计具体应该体现在哪些方面?立足两轮大部制改革实践，顶层设计取得了哪些进展同时又存在哪些不足?未来改革中强化顶层设计的着力点在哪些方面?本文旨在回答这些问题。第一部分构建一个从顶层设计视角审视大部制改革的规范框架，第二和第三部分分别围绕职能转变和机构整合，对大部制改革的主要举措、实施进程和效果进行描述和评价，第四部分基于期望与现实的比较，得出顶层设计视角考察大部制改革的结论，并就未来机构改革中强化顶层设计的着力点提出建议。 一、大部制改革的顶层设计：一个规范框架 作为考察视角，顶层设计的内涵和构成要素是无法回避的基本问题。学界围绕顶层设计的共识和争论多围绕特定方面展开，我们曾对主要观点做系统梳理和分析评判，在此基础上提出一个顶层设计的“整合诠释框架”，具体包括四个要素：(1)改革的整体性即全方位系统筹划，包括改革内容、目标层次、时间进程的系统筹划；(2)改革的大力度，敢于面对重大问题去碰硬和突破，重点解决体制性障碍和深层次矛盾；(3)主体视角的相对顶层观，由特定辖区或领域中能够掌控全局的最高层对改革进行系统筹划设计；(4)时间维度上，一次性形成系统方案并在改革实施前出台。前面两点属于顶层设计的“核心内涵”，后面两点则是顶层设计形式上应具备的外在表征，四个要素的有机结合才能构成对顶层设计的完整诠释(周志忍、徐艳晴，2017)。基于这一通用框架，我们构建了一个从顶层设计角度审视大部制改革的评估框架。需要说明的是，我们的框架不只是理性分析的产物，更在相当程度上融合了学界对大部制改革中顶层设计的期待，因而属于一个“应然”的规范框架。 第一，大部制改革的整体性即全方位系统筹划。顶层设计的核心内涵之一是整体性即全方位系统筹划，包括改革内容、目标层次和时间进程的系统筹划。首先我们讨论“内容的系统筹划”。学界赋予大部制改革非常丰富的内涵：王君琦(2013)强调，大部制改革是“一项巨大的系统工程，具有纵横交叉、辐射带动和影响全局的效应”；徐晓林和朱国伟(2013)在“宏观总体性视野下”考察大部制改革，视之为“一种新的治理形式和治理载体”，不仅意味着公共治理结构的优化，而且预示着“大部门行政思维向大部制治理理念的转变”。梳理相关文献，可以把大部制改革应包含的内容归结为以下方面：(1)政府职能转变。理论上，政府机构和公务员都是履行既定职能的物质载体，职能对机构设置具有决定性作用。实践上，不论官方还是学界，“转变政府职能是机构改革的关键”一直是一个共识性命题，大部制机构改革也不例外。(2)统筹党委、政府和人大、政协机构设置。这是中共十七大明确提出的要求，也是学界的普遍期望。(3)政府部门的机构整合，既包括跨部门机构整合(设立大部门)，又包括大部门内部内设机构的整合。机构整合的着力点既包括职能的有机统一，从而最大限度地避免职能交叉带来的政出多门和多头管理，又包含理顺部门间的权责关系，确保机构能有效履行其职责。(4)行政层级的合理设置。对特定层级政府而言，这包括综合性决策权的上收，决策责任在不同机构和主体之间的合理划分，中观、微观决策权的重心下沉至执行或管理机构(谢志岿，2013；徐晓林、朱国伟，2013)；就中央地方关系而言，这要求不同层级政府事权的系统梳理和科学划分，在此基础上实现机构设置的因地制宜，解决“职责同构”所导致的上下级政府之间的权责脱节(周志忍、徐艳晴，2014)。(5)构建“决策、执行、监督”既相互制约又相互协调的新型权力结构，优化内部治理结构和运行机制。(6)机构和人员编制的合理配置和严格控制。面对如此繁杂的任务，大部制改革内容的系统筹划应表现在两个方面：一是改革的覆盖面即包含必要的方面和要素，二是合理处理诸要素之间的相互关系。 其次，大部制改革的系统筹划还应表现为“目标层次的系统筹划”。多年来，我们在机构改革的总目标上是明确和一贯的，即建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体系。因此，大部制改革的设计实质上是一个既定总目标转化为子目标，目标转化为具体措施和行动的过程。相应地，目标层次的系统筹划应表现为两点：目标转化和分解具有内在逻辑且目标明晰；特定目标和任务有明确的责任主体。 再次，大部制改革的系统筹划还应表现为“时间进程的系统筹划”。这点上，新西兰“商务、创新及就业部”的大部制改革可资借鉴。周志忍和任钧(2013)围绕规划、准备和实施三个阶段，从时间节点、负责者、监督者、组织结构特点、工作重点、标志性事件、成功标志、评价手段8个方面，展示了改革的运作过程和操作细节，同时展示了正式挂牌10个月内该部发布的7份详细进展报告。借鉴新西兰的经验，改革时间进程的系统筹划应关注两个方面，一是明确改革进程与关键时间节点，二是制定相关信息的制度规范，包括信息内容结构、质量标准和公开渠道等方面的要求，这有助于强化责任机制和外部监督。 第二，大部制改革的力度。顶层设计的另一核心内涵是直面体制性障碍和深层次矛盾敢于碰硬和突破。对大部制而言，改革力度的考察可以从三个方面着眼。首先关注作为“机构改革关键”的政府职能转变。政府职能转变涵义广泛，与全方位系统筹划关注改革的覆盖面不同，改革力度考察聚焦于战略重点或突破口的选择，是否触及主要矛盾和深层次问题。需要特别指出的是，职能转变力度的考察不能局限于政府的现有职能，不应是简单的简政放权或重心向某些领域的倾斜，而是政府角色定位的根本性审视，核心是政府干预范围和权力边界。在中国国情下，这一审视不能限于狭义政府，而应从公共权力与市场、公众和社会的关系着眼(周志忍、徐艳晴，2014)。 其次，公共权力结构的优化。党委、政府、人大、政协机构的统筹设置是表象，其前提和核心是公共权力结构的优化。如果大的权力格局没有理顺，只靠政府的大部制模式解决不了根本性问题(汪玉凯，2013)。学界对党政(包括人大和政府)关系给予了特别关注：由于中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导地位，加上“议行合一”“党管干部”等政治体制特性，党政职能与机构的协同转变被视为大部制改革深化的重要基础和条件。在一定意义上，党委机构的大部制改革更具政治与社会意义(徐晓林、朱国伟，2013)。
