一、地方政府权力中心主义改革模式文献回顾与理论反思 (一)文献回顾 权力中心主义是一个约定俗成的概念，鲜有学者对其做出规范性的解释。部分研究侧重强调权力中心主义的“权力”属性，凸显权力与权利的对应关系，认为权力中心主义就是政府对公共权力的独占和对公民权利的排斥，政治精英的公共权力高于公民权利，公共权力摆脱公民权利的约束而异化，甚至损害公民权利[1]。还有部分研究侧重强调权力中心主义的“中心”属性，认为权力中心主义是指政府在社会管理中居于中心地位，其本质是政府一家独大的单一中心治理模式。在这种模式下，政府集公共服务的提供、安排和生产于一身，权威性和主导性不容置疑，所以权力中心主义的对立面就是多中心治理[2]。更多的学者同时强调“权力”和“中心”两个属性，认为权力中心主义是政府全面掌握生产活动、社会活动和资源配置等各项权力，处于权力支配体系的中心，公民没有决定国家大事的权利和机会，与政府之间是依附、顺从和遵守的关系[3]。此外，还有一种最广义层面的理解，认为权力中心主义是指政府相对于市场与社会的垄断性地位，凡是政府权力不受严格制约的地方，就存在权力中心主义，因此，权力中心主义是全球普遍的政治现象。例如，欧洲大陆以行政职权为中心，以促进行政效率为导向的行政程序，就是一种权力中心主义[4]。 将散见于各类文献中的表述归纳总结，可以勾勒出权力中心主义改革模式的基本轮廓：第一，在运行机制上，权力中心主义改革模式的起点是经济社会发展对地方政府带来的新挑战，这在客观上需要政府增强其灵活性和回应力[5]。然而，地方政府在回应变革的过程中忽略了公民参与，治理创新几乎完全由政府包办，公民只能被动地接受结果[6]。第二，在角色分工上，权力中心主义改革模式由上级政府主导，遵循的理念往往是“顶层利益”在支配，这无疑影响了地方改革的规划与推进[7]。具体表现为上级政府主导的“选择性”[8]，对自身利益分割的“拒斥性”[9]，以及官员维护个人利益的内在“自主性”等[10]。第三，在推进手段上，地方支持性政策是权力中心主义改革模式的基本依据。为避免与法律的直接冲突，地方政府频繁出台支持性政策，以此实现改革空间的最大化。第四，在属性划分上，权力中心主义改革模式是一种行政授权式改革，具有较大的随意性，历次改革所涉及的机构形态和机构关系很少用“制度化”的形式来稳定[11]。 基于上述文献分析，可以认为，权力中心主义改革模式就是地方政府基于现实的客观需求，以上级权力意志为主导，以地方支持性政策为平台，忽视法律规范、民意需求和权力平衡等基本原理的行政授权改革模式。这一模式有四个主要特点：一是在“权力—权利”关系上，政府权力主导改革进程，社会参与度较低，政府权力缺乏公民权利和其他公共权力的有效制约，“以权利制约权力”尚未成为政治体制改革的目标取向和普遍的社会共识[12]。二是在“中心—边缘”关系上，政府垄断公共权力，政府权力关系如需调整，也只在纵向府际与横向部门之间做“体制内循环”，很少向社会与市场分权，地方政府主动趋向多中心治理的动力不足[13]。三是在“目标—手段”关系上，权力既是地方政府希望获得的目标，又是实现社会管理与公共服务的手段，亦即权力是目标与手段合一的，这一特点体现了行政权力内在的公共性和工具性[14]。四是在“思想—法治”关系上，法律的权威性尚未形成普遍的社会心理认同，地方政府将“试错”视为突破法律边界的正当理由，重视行政主体的合法性，忽视行政程序的合法性[15]。 (二)理论反思 在当代中国地方政府治理创新实践中，权力中心主义改革模式具有普遍性。持肯定态度的观点认为：其一，权力中心主义改革模式不但客观需要，而且不可避免。“宪法秩序”不足和终极目标不确定是当代中国地方治理创新的基本约束条件[16]，“宪法秩序”不足导致政府权力缺乏有效制约，终极目标不确定导致顶层设计无法形成统一的“一揽子”改革方案，于是，政府权力意志获得了必要的施展空间。其二，权力中心主义改革模式推动了地方经济社会发展。有研究发现，权力中心主义改革模式的最大好处是能够使地方政府迅速获得区域竞争优势，独享改革带来的制度性增长成果[17]。其三，权力中心主义改革模式具有低成本优势。正如戴维斯和诺斯所言，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”[18]。当代中国行政体制改革不断往地方下沉，并以各种地方创新、地方试验的形式出现，也是出于成本考虑的理性选择[7]。 权力中心主义改革模式也不乏批评的观点。其一，权力中心主义改革模式忽视公民权利的表达。有学者发现，公民对地方治理创新有着强烈的参与需求和意愿，但却不具备作为创新主体的合法性资格，无法像在市场制度创新中那样扮演“第一行动集团”的角色[19]。其二，没有看到政府自身权力的限度。在地方治理创新中，政府扮演了社会总代理的角色，没有认识到在权力自主性、能力有效性和权威合法性上的限度，以致国家与社会之间没有形成适应于现代化发展的良性结构[20]。其三，改革的结果缺乏稳定性。有学者指出，权力中心主义改革模式中的命令与政策均是行政意志而非法律意志的体现，改革缺乏制度保障，缺乏系统的权力划分规则，难免出现随意性大、约束力弱、稳定性差等问题[21]。正是因为权力中心主义改革模式存在诸多弊端，所以，有学者认为权力中心主义改革模式自身就应当成为改革的对象[22]。 虽然权力中心主义改革模式备受批评，但就其现实意义而言，在当代中国赶超发展的宏观战略背景下，以政府意志为主导的权力中心主义改革模式可能基于效率至上原则而暂时忽略法律和民意，客观上却加快了地方政府治理体系创新的步伐，推动了地方治理格局的转变，也真实地提升了公民福祉。所以应当沿着历史发展的阶段性脉络，辩证地审视权力中心主义改革模式，在看到它的不足的同时，也要承认它在特定环境下生成和运行的合理性，并指出未来的发展出路。 因此，针对当前权力中心主义改革模式，有两个问题尚需探讨：一是如何认识这一改革模式的生成逻辑。多数学者将权力中心主义改革模式与集权体制并联在一起，认为在集权体制下，政府的逻辑起点就是权力[23]，于是，权力中心主义就成为集权体制的衍生词汇。然而单一的体制分析似乎无法构建一个完整自洽的分析理路。二是权力中心主义改革模式的替代模式是什么。目前，鲜有学者对此做出直接探讨，也缺乏对权力中心主义改革模式转型动力的分析。本文试图对上述问题做出回答。
