2015年底中央农村工作会议、2016年中央一号文件以及2017年中央一号文件持续强调推进农业供给侧结构性改革。推进农业供给侧结构性改革已成为当前和今后一个时期我国农业农村政策改革和完善的主要方向。农业供给侧结构性改革的主要目的是构建与目前经济发展阶段相适应的经济主体与产业体系，形成农业发展的新动能与新业态，提高农业全要素生产率，提高农民经营收入[1]。调结构、提品质、促融合、去库存、降成本、补短板是农业供给侧结构性改革的目标和任务，而目标和任务需要特定的主体循着持续优化的路径去实现。这一特定主体是家庭农场、专业大户、专业合作社、农业产业龙头企业等新型农业经营主体。路径是完善土地流转机制，提高农业规模化经营水平，以市场为导向扩大经营规模、服务规模和组织化规模，改变农业生产小、散、弱的格局。毋庸置疑，完善土地流转机制，发展适度规模经营，培育新型农业经营主体是农业供给侧结构性改革的重要路径[2]。 传统农区作为粮食主产区，农业占绝对的主导地位，农村人口比例高，农业产值占比大，人多地少，农业以小规模生产经营为主，且农业生产方式较落后，生产力水平较低，农业产业化程度偏低[3]。传统农区更加迫切地需要依靠土地流转实现规模经营，发展现代农业。鼓励在土地流转基础上开展适度规模经营，培育新型经营主体这一政策是传统农区兼顾小农经营，提升农业生产效率的稳妥之举。然而，农户自发、市场推动的土地流转需要一定的区位条件和经济基础，集中在容易发展专业化果蔬生产基地的大城市周边郊区和工业化、城镇化起步早、进程快的经济发达地区。传统农区不具备上述区位优势和经济基础，土地流转主要靠地方政府的推动。地方政府采取了一系列政策引领、经济补贴、舆论引导、入户与承包户沟通、招商引入经营户等措施来推动土地规模流转，称之为政策性土地流转。政策性土地流转的推进源于地方政府对土地流转的乐观预期，但不可避免地蕴藏着社会风险和政策风险，其政策设计和推进过程难以与传统农区的经济社会背景、制度相适应，也有悖于农业供给侧结构性改革的目标。 一、农业供给侧结构性改革与政策性土地流转的关联与假设 (一)农业供给侧结构性改革与土地流转 农业供给侧结构性改革是指从农产品供给角度入手，通过各类农业生产要素的优化配置，切实促进农业生产及其产品供给结构优化，提高农业供给体系的质量和效率，使农产品供给的数量、品种和质量更加契合消费者需求，最终形成结构更合理，保障更有力的农产品供给体系[4]。农业供给侧结构性改革已成为农业经济与政策研究的热点，政府部门比较重视农业供给侧结构性改革“调结构、提品质、促融合、去库存、降成本、补短板”等具体实施方案，而相对忽视供给侧的制度性改革[5]。实质上，作为一项重大的理论创新和实践改革，农业供给侧结构性改革不仅是结构调整问题，还需要农业生产的科技创新，更需要制度创新[6]。具体实施方案、科技创新、制度创新三者是有机的整体。土地流转制度、土地经营制度有利于实现科技创新，有利于实现农业供给侧结构性改革的目标和任务。 农业供给侧结构性改革要激发农民“调结构”的内生动力，生产绿色农产品，全面提升农产品品质，延伸农业产业链，促进一二三产业以及第一产业内部生产、加工、销售各环节的融合，消化玉米、棉花等农产品的库存，降低农业生产成本，补齐农业基础设施、农业生态环境、农业品牌建设等短板，达到增加农民收入的总体目标，均离不开新型经营主体的规模经营。通过土地流转培育新型经营主体，进而推动新型经营主体的规模经营是实现农业供给侧改革的必要环节、关键步骤及有效载体。只有规模经营才能全面提高我国农产品的国际竞争力，完成“降成本、提品质、促融合”的任务，农业经营规模是与农业竞争力关联的综合指标，一个国家农业经营规模相对较大，劳动生产率相对越高，单位农产品成本越低，在国际市场上就越具有竞争优势。从每个农业劳动力平均耕作的农地看，美国为67公顷，加拿大为109公顷，就连农户经营规模比较小的法国也达到30公顷，我国为0.30公顷[7]。2015年罗必良等对全国9省区的调查结果表明，农户户均耕地5.77亩，分散为5个地块以上，这种土地细碎化、小规模、分散化的经营格局导致农户经营成本高昂，成为农业高成本的重要原因。[8]尽管自1984年开始，国家相继出台鼓励农户土地流转的一系列政策，但我国土地分散化经营格局改变不大，甚至有恶化的趋势。对比1996年和2014年我国农户经营耕地规模的资料，1996年耕地经营规模10亩以上的农户占比为76％，而2014年这一比例上升为85.9％。1996年耕地经营规模10～30亩的农户占比为20.2％，2014年下降为10.2％。30～50亩的农户占比略有增加，从2.3％增加到2.6％，但50亩以上的农户占比却进一步下降，从1.5％下降为1.3％①。在日益扩大的对外开放形势下，我国农业面临的重要挑战是：生产经营规模小，劳动生产率低，产品成本高，一方面迫使农民兼业经营，另一方面出现国内外粮食价格倒挂，进口入市、收购入库，粮食生产“三量齐增”，部分产品库存积压严重。未来，推进农业供给侧结构性改革的关键路径依然是土地流转实现规模经营。 (二)传统农区政策性土地流转的程式化认知 传统农区政策性土地流转由地方政府推动，其动力源于地方政府对流转绩效乐观的程式化认知。地方政府关于土地流转实现宏观经济绩效的乐观预期表现在以下方面：第一，土地流转使农地经营权向集约、规模经营者、种田能手集中，有利于农业机械和高新技术的推广，有利于降低单位农产品的成本，提高农业经济效益。第二，土地流转是对土地资源的重新配置，有利于培育新型经营主体，形成优势的农产品产业带，强化特色农产品，实现农业产业化、现代化。第三，土地流转使农村剩余劳动力在农业产业内的分布更趋合理，同时有利于农村剩余劳动力转移到二三产业中，增加农民的收入，推进城镇化、工业化。第四，土地流转吸引社会资本开发农业，缩小城乡差别，实现城乡一体化。一言以蔽之，地方政府形成了土地流转能够推进农业现代化，实现农业增效、农民增收、农村发展的认知，因此政策性推进土地流转。
