2017年1月，习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出要建立健全全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。我国目前的反腐法律规范主要包括党纪与国法两个领域。党内法规体系已经建立了比较完备的反腐监察体系，但是党内法规属于党纪范畴，管辖范围有限。在目前中国特色法律体系中反腐立法涉及刑法、行政法等部门法，并无专门法规。从域外行之有效的反腐经验来看，设立一个集中职权的监察机构，建立完善的国家监察体系，是防治腐败的可行路径，我国香港的廉政公署就是成功的范例。在20世纪70年代末，中国的经济改革引发了腐败的持续问题。我党一直在与腐败问题进行着激烈的斗争。1974年，殖民地香港成立了著名的廉政公署(Independent Commission Against Corruption)，接替其官僚机构和警察部队成为打击腐败的专门机构。香港打击腐败的工作取得了令人瞩目的成绩。香港廉政公署制度设计与实践经验对国家监察制度构建有非常重要的借鉴意义。 香港地区与内地在规模、经济制度、法治等方面存在很多不同之处。因此，对香港反腐制度建设的经验要认真研究，取其精华。香港改革的成功与其合理的制度设计有重要关系。例如，其调查部门有充足的人力与财政资源支持，通过对严重贿赂受害人的保护措施，迅速计算出腐败的危害成本，认真广泛征求公众意见、进行反腐立法，最大限度地减少腐败的可能性。在某种程度上来说，香港廉政公署改变了香港公务员的行为方式。总而言之，香港反腐改革的经验对内地持续的反腐工作有四点值得借鉴：第一，建立一个集中职权反腐机构，这是政府对反腐败执法的承诺；第二，反腐机构迅速取得重大执法成功，并广泛宣传，巩固公信力；第三，廉政公署在反腐执法过程中伴随着广泛的公众教育，以创新的方式与社会接触；第四，廉政公署研究了政府工作程序，并提出了减少制度设计中产生腐败诱因的措施。 1 香港反腐制度改革的理论分析 非政府监督组织“透明国际”(Transparency International)①所得出的关于腐败程度的数据反映了内地与香港腐败问题之间的巨大区别。虽然不能用一个数字来简单概括，但是仍然有一定的参考价值。从“清廉指数”(腐败印象指数CPI)来看，较高的分数代表对清洁政府的看法，香港在1995至2016年期间平均在7分以上(CPI采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败)。相比之下，中国内地在同一时期的平均值为3-5分左右[1]。1980年代初，随着改革开放、经济腾飞，中国内地开始出现腐败问题。虽然其实际规模难以量化，但其数量呈现显著增长趋势[2]。中国的腐败问题似乎延伸到几乎每个部门的官方活动。常见的形式包括贿赂和非法佣金[3]、使用公共资金作为私人资本[4]、在国有企业中侵吞国家资产[5]。近年来，执法和司法机构腐败现象也呈现增加的趋势[6]。今天香港相对清廉的政府是反腐改革与持续的反腐斗争的成果，是应对腐败问题日益严重而进行的反腐体制改革的成功经验。上世纪50年代，随着香港经济迅猛发展，公共服务需求日益增长，行政监察体制不健全，政府部门、公共机构贪污受贿之风日盛，尤其是警务人员甚至产生了集团腐败现象。当时香港的贪腐问题主要根源在于反腐机构的设计不合理，例如反腐办公室(ACO)，是负责打击腐败的主要司法机关，但却是警察系统的一个机构。1973年年中，当一名调查腐败的高级外籍警察逃到英国时，香港社会爆发了激烈的公众抗议活动。这个事件与公众的强烈抗议促成了香港70年代的反腐改革。 香港解决1973年反腐危机和长期存在的腐败问题的关键第一步就是设立廉政公署(ICAC)，独立于警务系统与行政机关的反腐败机构，只向当时殖民地的总督负责，其总监由总督委任并直接向总督报告。在设立廉政公署(ICAC)时，由于社会公众的激烈抗议，因而必须考虑重建社会公众信心的问题。当时香港进行反腐机制改革目的不仅在于更好的执行，而且在于转变公众看法、树立公众信心。1974年香港廉政公署设立第二年，由社会公众向廉政公署举报的案件数量就有3189宗，是第一年的两倍[7]。举报案件数的快速增长也在一定程度反映了香港公众对政府反腐信心的增强。 为了实现反腐败成功，廉署制定了一个三管齐下的策略，反映在其内部结构设计上，执行部门(The Operations Department)执行执法行动，以发现和调查贪污，并检控贪污。社区关系部门(The Community Relations Department)实施教育、向市民宣传廉政公署的角色、传播反贪污法的知识、动员市民举报贪污行为、提高贪污行为的道德成本。防止腐败部门(Corruption Prevention Department)致力于机构设计，以减少腐败的机会(如图1)。
1.1 迅速有效的反腐执法 在20世纪70年代中期，香港廉政公署的首要任务是反腐执法。这是应对广泛的腐败范围和激烈的舆论状况的必要策略。执法的成功被认为是维持廉政公署设置基础的动力。廉政公署专员嘉德(Cater)认为，廉政公署初步获得社会支持的势头，可以通过起诉“令人满意的数量”的腐败罪犯来维持[8]。 对香港廉政公署法律地位进行规定的法律主要有三部：1955年6月10日《腐败及非法行为条例》(Corrupt and Illegal Practices Ordinance)、1971年5月14日《防止贿赂条例》(The Prevention of Bribery Ordinance)及1974年2月15日《总督特派廉政专员公署条例》(Independent Commission Against Corruption Ordinance)[9]。《防止贿赂条例》明确规定了廉政公署针对贿赂行为的执法权力，例如向公职人员提供优惠，向公职人员索取或接受利益，以及公职人员的不明收入或财产，上述行为都在廉政公署管辖范围之内②。廉政公署调查员可以根据法律规定的违法行为，在没有逮捕令的情况下直接对违法行为人实施逮捕行为。如果在调查任何涉及违反《防止贿赂条例》的罪行，调查人员发现任何其他与贿赂罪行有关的刑事罪行存在的合理怀疑，他们亦有全面逮捕权。廉政公署调查员具有搜查、检取和拘留任何在管辖权范围之内的嫌疑犯罪人员的权力，廉政公署有自己的拘留设施。他们有权在危险的情况下携带枪支。此外，廉政公署在财产权限制方面也享有很大的权力，包括审查银行账户、在调查期间限制财产处置等。
