一、问题的提出 作为新中国成立后最为基础性的社会管理制度，户籍制度在50多年的发展演变过程中不断丰富和强化着其政治经济含义。虽然户籍制度在特定历史时期发挥了重要作用，但也制造了许多发展的障碍，其变迁与演进的历程中充满了妥协与突破的循环往复，户籍制度改革因此也成为中国现代化进程的重要课题。 改革开放30多年来，户籍制度改革在个别地区取得了进展，但总体来说改革力度尚不能满足社会经济发展的需要。从现有改革来看，小城镇的户籍限制已经基本放开，中等城市的户籍制度改革也在稳步推进，但是外来人口最为集中的大城市的改革却进展缓慢。随着十八届三中全会启动全面深化改革，户籍制度改革正式列入了中央改革议程，也成为各地方“十三五规划纲要”的重要内容。从已经公布的各地户籍制度改革方案来看，大城市的改革力度依然不尽如人意，以京沪为代表的特大和超大城市实行的入户积分制度其积分体系的“筛选性”和“导向性”依然很强，更加偏向高学历多财富人群，而对外来流动人口的包容性和开放度依旧有限，户籍制度改革的“普惠性”仍然不足。相对而言，深圳市是诸多大城市中的例外，2016年该市市政府发布《深圳市人民政府关于进一步加强和完善人口服务管理的若干意见》及两个配套文件(简称“1+2”文件)，该文件成为“十三五”时期深圳市户籍管理的纲领性文件，其中明确提到“扩大户籍人口规模，确保各类人才无障碍入户，增辟居住社保迁户渠道，将长期工作和居住的存量非户籍人口有序转为户籍人口”。这种改革的取向非常明显，即通过增加入户途径、降低入户门槛逐步扩大户籍人口规模。 那么，为什么户籍制度改革在大城市的推进如此艰难?户籍制度与城市化进程存在着怎样冲突机制?在大城市普遍谨慎而缓慢的改革中，为什么深圳市能够“逆势而为”实行包容开放的户籍制度改革?深圳市的改革经验对于中国城市户籍制度改革具有怎样的经验启示?这些困惑构成了本文的问题意识和研究兴趣。 二、困境的历史来源：户籍制度的特定价值及其政策后果 户籍制度是新中国最重要的社会管理制度之一，建立之初便承载了异乎寻常的政治、社会和经济功能，而这些功能又在过去几十年的发展中不断得到强化和放大。这种功能的强化与放大都是以限制人的自由迁徙为基础的，即通过户口的符号控制以及粘附在户口之上的各项福利与权益的分配限制，达到阻滞农村人口向城市的流动与定居的目的。这种单向限制的政策取向在户籍制度的变迁过程中不曾发生质的改变，虽然在特定历史时期起到了特定的作用，但是也为城市化进程的推进，特别是大城市的发展设置了制度隐患。 (一)建国之初：没有城市化的工业化进程 建国之初，在户籍制度的严格约束下形成的城乡分割是实现原始资本积累和优先发展重工业的重要基础。当时在经济基础极度薄弱的情况下，只有克服资金短缺的困难才能尽早实现经济增长。通过扭曲产品和要素的相对价格，降低重工业发展成本，并建立相应的资源计划配置制度以保证资源优先流向重工业部门，中国的确实现了重工业优先于其他部门的增长[1]。扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无独立自主权的微观经营机制都是以户籍制度为制度基础的。 这种扭曲的制度在特定时期发挥一定作用的同时也付出了高昂的代价。优先发展起来的重工业作为一种资金密集型产业并不能容纳大量劳动力，即便是城市居民也并不能保证就业，从而在经济困难时期甚至要通过动员知识青年上山下乡来缓解就业问题。而严格的户籍制度更是降低了劳动力转移速度，造成了中国在计划经济时期低速的城市化进程，到了1980年，中国的城市化率仅仅达到19.4％，人口规模在100万以上的城市只有18个，城市化率只比1950年高出6.9个百分点。这种没有城市化的工业化进程也为延续至今滞后的城市化进程奠定了历史基础。 (二)改革开放之后：缺乏协调性的城市化进程 改革开放之初，随着不迁移户口的流动人口得到官方认可以及粮票制度退出历史舞台，中国流动人口出现了迅猛增长。根据段成荣等人的测算，1982年我国流动人口只有657万，1987年流动人口就猛增到1810万，1990年、1995年、2000年和2005年的规模分别是2135万、7073万、1亿、1.47亿[2]。虽然在这一进程中，城市化率从1980年的19.4％提高到了2008年的43.1％，但依然落后于世界城市化50％的平均水平，并且这种缺乏协调性的城市化的继续推进面临着极大困难。所谓城市化协调性的缺失主要体现在三个方面： 首先，城市化水平落后于工业化水平。根据钱纳里(Chenery)等人的研究，就业结构与城市化表现出惊人的相似性，一国的城市化水平不仅与工业化程度相关，而且与劳动力供求有直接关系，因为工业化过程实际上是工业部门发展和劳动力从农业部门向工业部门转移的过程[3]。2002年中国经济总量达到10.2万亿人民币，人均GDP首次接近1000美元，而世界范围内人均GDP达到1000美元的国家的城市化率是45％，而中国只有37.7％。截至2012年底，如果以第二、第三产业占GDP比重来计算工业化程度，则中国的工业化程度已经达到90％[4](P11)，但是中国城镇人口是7.12亿，人口城镇化率仅仅达到52.57％，远远落后于90％的工业化率[5]。
