根据中共中央《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验。据此，我国监察体制改革试点工作正式启动。作为我国反腐败工作成果的经验总结和系统提升，监察体制改革以构建高效权威的反腐败监察制度为核心，事实上是对现有的反腐败制度、监察制度和权力监督制度进行了彻底的整合与发展。由此，作为“事关全局的重大政治改革”，监察体制改革将不单单涉及国家监察制度的重构，还将对现有国家权力架构进行重大调整，影响国家宪法和政治治理结构与方式。 一、“分久必合”的历史逻辑：当代中国反腐败体制的历史变迁 绝对的权力导致绝对的腐败，在权力缺乏足够制衡的政制之下，当代中国在人大监督之下又发展出了独具特色的监察制度，其主要通过对国家公职人员行为的监督和处理，事实上发挥了对国家公权力运行进行监督和制约的重大作用。而在此种背景之下所进行的反腐败实践，是以法治的方式在由法律确立起来的制度框架内，全面而有效地设置权力的存在和监督权力的行使，并对违法或不当行使权力进行法律规制的反腐败活动[1]，其主要的制度载体包括现行的行政监察制度、党内纪检制度、检察反腐制度。 (一)当代中国三大专门反腐败制度的产生与发展 1.行政监察制度。行政监察是指行政权力的自我监督，相对于政党监督等监督方式而言，其在制约行政权力以预防和规制腐败上更具有专业性、经济性、实时性[2]。行政监察制度从建国以来经历了数次大的变革。 第一次变革系1949年，初步确立了行政监察制度。建国后，《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称“共同纲领”)明确规定，“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监察各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员”。随后，《中央人民政府组织法》《大行政区人民政府、人民监察委员会试行组织通则》《省(行署、市)人民政府、人民监察委员会试行组织通则》分别就地方各级人民监察委员会的职权、机构及其隶属关系进行了具体规定，这些法律制度事实上就构成了我国行政监察制度的雏形，初步建立了由中央人民政府领导，并覆盖县市以上各级人民政府以及各种公务人员的行政监察体系。 第二次变革为1954年到1959年，系行政监察制度的调整和撤销时期。1954年4月召开的第三次全国监察工作会议对行政监察体制作出了调整，撤销了县和不设区的市人民政府的监察机关，随后第一届全国人大将人民监察委员会改组为监察部[3]。至此，监察部成为了国务院的行政部门，其职能也就集中在监督行政机关公务人员及其任免或管理的人员。之后，在1955年12月国务院所发布的《监察部组织简则》中又对监察部的监察对象、职责范围和工作程序等重要内容进行了规定。然而，过于强调垂直领导的行政监察体制逐渐出现了脱离党的领导的危险，为此中央决定，取消政府的行政监察机构，其职能由党的监察委员会行使，地方各级政府的行政监察机构也随之被撤销，其职能归于党的监察委员会。1959年4月在全国第二届人大一次会议上，正式决定行政监察体系的人员与职能被并入党的监察体系，昔日拥有着检查权、审计权、评议权、审查权、建议权和复查权的监察部门也被予以撤销，不复存在[2]。 第三次变革为行政监察的恢复，从1982年持续到1987年。自从1959年监察机关取消之后，很长一段时间党的纪律检查部门代行了其相应的职责。直到文革结束，1982年的宪法才再次肯认了中央政府的监察职责。随后到1986年12月，全国人大常委会为了恢复国家行政监察体制，决定重新设立监察部。1987年，监察部正式挂牌并对外办公。之后，国务院制定一系列行政法规使得地方的监察机关体系得以完善。至此，行政监察体系再次恢复。 第四次变革为1992年到1993年的行政监察与党内纪律检查的合署办公。因行政监察和纪检部门的职能重复，1992年底中共中央和国务院决定纪检、监察机关合署办公，实行一套班子两种职能，分别履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能[4]。至此，行政监察结束了1986年以来与党的纪检监察“二元独立”的局面，但也有别于1959年到1986年间的党内纪检制度吸收行政监察的形式。二者的合署办公模式一直持续到当下。1997年全国人大常委会通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)将行政监察的对象定位为行政机关公务员以及行政机关任命的其他人员，行政监察的范围也扩大至包括违反法律、法规和行政纪律的行为，执法、廉政和效能情况，遵守和执行法律、法规、人民政府的决定和命令的情况等。通过《监察法》的颁布和施行，我国行政监察的措施更加多样化，相关程序也更为明确和具体。标志着我国行政监察体制开始走向成熟。 第五次变革为2007年预防腐败局成立后行政监察新阶段。随着腐败现象的日益严重化，既往的反腐败机制也显得力不从心，源头反腐的理念呼之欲出，加之中国监察部、外交部签署了《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)，为履行《公约》，推进预防反腐败工作走向深入，国家预防腐败局应运而生，而预防腐败局的成立也标志着我国行政监察工作的重大转向，实现了由重事后规制到重事前预防的巨大转变。 2.党内纪检制度。党内纪检制度作为党的重要的政治控制机制，尽管各时期的主要作用有所不同，但反腐败的功能却是建国以来尤其是改革开放以来的重要功能[5]。由于我国大部分的公务人员都是共产党员，党内纪检制度实际上也就在很大程度上助力国家的反腐败工作。我国党内纪检制度经历了建立、被取代、被取消、恢复重建这四个大的阶段。 1949年11月，党中央做出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的的决定》，这标志着中国共产党在取得执政党地位后在全国范围内确立了党内纪检制度。但值得注意的是，此时纪委还只是隶属于各级党委之下的一个工作部门，同级监督的形式化困境导致了纪检监督的效力大打折扣。为此，1955年3月，《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》决定建立党的各级监察委员会，实行垂直领导为主，旨在替代党的各级纪检机关，而这样的党的监察委员会制度一直延续到1969年[6]。尽管党的监察委员会在很大程度上推动了党内反腐，但由于党内政治斗争形势的变化，在中共九大中党的纪律检查机构被彻底取消，相关工作也彻底废止[7]。
