2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，确定了国家监察体制改革思路。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，这代表着国家监察体制改革试点正式启动。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。作为一项新的改革战略，国家监察体制改革背后的政治动因是什么呢?改革启动的历史条件是什么呢?国家监察体制改革的发展方向是什么呢?这些问题都是本文所要研究的。 一、国家监察体制改革的逻辑起点 “问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[1]问题是创新的起点，也是改革的动力源。问题导向是国家监察体制改革的原动力。根据制度创新理论，中国国家监察体制改革之所以启动，有其深刻的政治动因、有利条件和现实需要，源自于对现行监察体制问题的新认识和对改革条件的新把握。国家监察体制改革的重大决策是对当前现实问题和时代需要的适应性反应。 (一)现行监察体制的不适应性 中国监察体制经历了一个发展过程。新中国成立初期，政务院曾设有人民监察委员会。1954年9月，政务院改为国务院，人民监察委员会改为监察部。1959年4月之后，由于种种原因，监察部被撤销。改革开放之后，全国人大常委会于1986年12月2日作出《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，恢复并重新确立了行政监察体制。随后，在1987年，监察部及县以上各级行政监察机关相继建立并开始运转。根据当时的形势判断，“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷”[2]。在行政监察机关恢复并重新确立的初始，其职能具有专门性，重在履行监察职能。1992年10月，纪检机关与监察机关实行合署办公，共同履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，这种管理体制一直保持至今。随着反腐败的深入，现行监察体制已越来越不能适应工作需要。 国家监察体制是反腐败必不可少的制度设计，一个健全完善的国家监察体制是有效开展反腐败的制度保证。国家监察体制改革是超越体制困境的现实策略。现行监察体制面临着体制压力，体制压力既是结构性的，也是功能性的。“从实际情况看，影响反腐败成效的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。解决存在的问题，必须依靠改革和制度创新。”[3]出现这些问题，与监察机关运行机制滞后是相关的。另外，从国际反腐实践来看，独立的反腐败机构是国家廉政体系的制度支柱之一[4]，在反腐败中发挥着监督、惩处和预防等作用。当前，中国反腐败机构具有多样性，包括党的纪检机关，行政系统的监察机关、审计机关、预防腐败机关以及检察系统的反贪部门、反渎部门、预防职务犯罪部门等。这些反腐败机构各有其职能特点，但又陷入“机构职能分散、形不成合力”的困境。 (二)结构性改革压力 在结构性压力方面，根据《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《行政监察法》)的规定，“国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。”在这种体制下，行政监察机关直接受同级政府的领导，地方政府容易因地方保护主义而干扰、干预监察机关的工作，监察机关难免受到其他政府部门的牵制而难以开展工作。另外，政府领导对行政监察案件的态度往往也会影响监察机关的权力行使。结构性压力让现行监察机关陷入多头管理和领导的窘境，难以完成法律所赋予的监督职责和任务。 从监督地位来说，国家权力机关的监督最具权威性，处于主导地位。监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。加强人大监督，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。人大监督依法行使监督权，可以促进“一府两院”依法行政、公正司法。但受结构性因素限制，现行监察机关隶属于政府部门，难以对“一府两院”实行有效监督，更无法成为人大监督的具体化和延伸。现行人大监督还存在着监督弱化、监督不力、监督效果不明显等突出问题，具体表现为人大及其常委会在行使监督权时，较多采用听取汇报、审议、执法检查、视察等程序性的手段，对于质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段运用较少。人大及其常委会的监督范围有限，往往限定于对本级“一府两院”及其选举、任命的国家机关工作人员，而对其他政府部门的监督不够。 基于此，除了强化人大监督权本身的运行外，还必须借鉴国际社会的通行做法，在国家权力机关内部设立一个专门的监督机关，由它来承担和行使人大监督权。国家监察体制改革无疑是强化人大监督的必由之路。监察委员会将改变现行人大监督“有权无能、有权无效”的现状，变间接监督为直接监督、变同体监督为异体监督，从而强化国家权力机关及其监督权的权威性，进而推动国家权力机关的改革。 (三)功能性改革压力 在功能性压力方面，根据《行政监察法》的规定，现行监察机关具有执法监察、廉政监察、效能监察以及政务公开工作、纠正损害群众利益的不正之风等职责。具体而言，包括检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉等。监察机关拥有检查权、调查权、建议权、决定权和其他一些权力。具体而言，监察机关可以对监察对象遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行检查；对监察对象违反行政纪律的行为进行专门的调查核实；向被监察部门和人员提出处理问题及改进工作的建议；向被监察部门和人员作出处理决定。但在实际工作中，由于行政监察范围过于广泛、行政监察运行缺乏透明度，除了执行中央专项治理要求外，监察机关实际只履行受理申诉和举报等职责，而对法律执行、政策落实、政令畅通等事项缺乏有效监督。并且，现行监察机关过多承担了与其职责无关的事务，以致主要职责不清，产生监督越位或缺位问题。
