生态环境监测网络建设的总体框架及其取向

       党的十八大以来，党中央、国务院从加快推进生态文明建设和推进绿色发展的战略全局出发，对生态环境监测网络建设和环境监测管理体制改革作出重大决策部署。追溯我国生态环境监测网络体系发展的历程，把握和理解新形势下生态环境监测管理体制改革的总体部署，及时评价改革进展和成效，发现改革推进中的难点，有利于及时建立生态环境监测管理体制改革的纠偏机制，在实践中凝聚改革共识，在互动中夯实改革合力，确保改革有效推进。

       一、改革开放至党的十八大我国生态环境监测网络的建设

       我国生态环境监测体系发展起步于20世纪70年代。40多年来全国环保系统的环境监测体系从无到有、从弱到强，随环保工作推进而不断发展。[1]这为加快建设符合生态文明要求的生态环境监测网络奠定了基础。

       (一)形成生态环境监测的机构体系和职责配置

       环境监测机构属地而建。我国环境监测机构按政府行政层级分为国家级、省级、地市级和县级，每级环境监测机构接受当地政府领导和管理。全国环境监测机构由1981年的650个发展到2012年的2725个，占环保系统各类机构总数的19％。全国环境监测机构分四级。按照行政层级，全国已形成国家、省、市、县四级环境监测机构体系。2012年各级环境监测机构数量分别为1个、46个、351个和2327个，县以下环境监测机构数量占85％。环境监测队伍不断壮大。全国环保系统环境监测人员从1981年的10581人发展到2012年的56554人，占当年全国环保系统人数的比重由47％下降到28％。[2]

       环境监测技术服务职责逐步明晰。环保系统的环境监测机构职责大体包括四方面：一是服务于地方政府，为地方政府履行生态环境保护职责提供专业化的决策参考信息。环境监测机构既服务同级政府，又服务于上级政府。二是服务于环保行政主管部门。生态环境保护工作的专业化，要求环境监测为各项环境监管制度提供技术支撑[3](见表1)。环境监测机构既服务于同级环保行政主管部门，又服务于上级环保行政主管部门。三是对下级开展业务指导。中央层面的中国环境监测总站对全国环境监测工作进行技术指导。省级和地市级环境监测站在接受上一级业务指导时，也指导下一级环境监测工作。四是服务于社会。20世纪80年代，国家相关文件提出，各级各类环境监测站在完成指令性监测任务、做好公益服务的基础上，可开展面向社会的有偿服务。随着事业单位改革推进，这些检测业务逐渐萎缩。[4]

      

       (二)形成生态环境监测的行政管理机构和职责配置

       中央层面的环境监测行政管理内设机构随环保行政主管机构升格而发展。1973～1982年我国工业污染防治工作由国务院环境保护领导小组办公室①负责，该办公室由当时的国家基本建设委员会代管，没有内设环境监测处；1984年国家环境保护局成立，首次内设环境监测处。2008年国家环境保护部组建，由国务院直属机构升格为国务院组成部门，内设环境监测司，实现了政事分开，解决了长期制约环境监测事业发展的行政管理体制问题[5](见表2)。

      

       地方各级环保行政主管部门的环境监测内设机构不断发展。省级层面，目前21个省级环境保护行政主管机构，内设了环境监测处；地市级和区县级层面，环境保护行政主管部门大多没有单独内设环境监测管理科室，而是将环境监测与其他业务归并管理②。政府行政层级越高，环境监测行政管理内设机构也越多；越往基层，环境监测行政管理机构单独设置越少，环境监测行政管理职责越弱。

       各级环境保护行政主管部门的环境监测行政管理职责大体类似。环境监测行政管理职责，主要包括制定环境监测和环境统计的政策、规划、行政法规、部门规章、标准并组织实施，参与建设并组织管理环境监测网络，拟订建立环境监测质量管理制度并组织实施，负责环境质量信息发布。各级环保行政主管机构，依据属地原则行使管理权限，越往基层，环境监测行政管理权限就越少。到了县级，则以执行各类监测任务为主。

       (三)生态环境监测的法律法规和技术标准已成体系

       我国没有专门的环境监测法律，但相关法律对环境监测网络建设和管理作了规定。从20世纪70年代起，我国《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律，对建设环境监测网络和健全环境监测管理制度提出了明确要求③。其中，作为环境保护专门法律的《环境保护法》规定，国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，会同有关部门组织监测网络，定期发布环境状况公报④。

       环境监测行政规章和规范性文件陆续出台。1983年城乡建设环境保护部发布《全国环境监测管理条例》⑤，对我国环境监测的机构设置、职责、人员管理等作了首次规范安排，在我国环境监测发展历史上曾起到重要作用。进入21世纪，环境监测管理得到加强。2007年国家环境保护总局发布《环境监测管理办法》，对环保系统环境监测机构和监测人员在环境监测活动中的职责、任务、权力和法律责任，以及环境监测市场发展等作出明确规定。此外，还制定了一系列有关环境监测管理的政策文件⑥(见表3)。