中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015～2020年)》明确提出要建成法治政府，其中在实现“依法全面履行政府职能”方面首要举措就是深化行政审批制度改革，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围。按《行政许可法》第十二条，可设定行政许可①的事项有五个方面，外加一个兜底性条款。从具体作用与功能来看，可分为三种类型的许可：资源配置类许可、市场进入类许可、危害控制类许可。其中，资源配置类审批涉及国有资源的分配及利用，直接关系全民利益。资源配置类行政审批是计划经济体制下的产物，所有国有资源都依赖于行政审批来计划和分配，但随着市场经济制度的确立和发展，资源很大程度上依赖市场自我配置，于是国家与市场之间不可避免地出现紧张关系。资源配置类行政审批改革最根本的任务就是要缓和这种紧张关系，调和二者之间的矛盾，最终建立一种与社会主义市场经济相适应的资源配置方式。 一、我国资源配置类行政审批的主要类型 资源配置类行政审批是行政机关以资源配置为目的而采取的审查及批准行为。资源配置方式有计划配置和市场配置两种类型，资源配置类行政审批属于计划配置类型。在社会主义公有制下，计划性运作取代市民社会的自我配置手段，让计划成为唯一的资源配置手段，所有生产资料及生活资料都由国家进行配置，行政审批成为手段，“基本上可以与资源配置等同使用”[1]。国家所有下的资源大致有自然资源、公共资源、经营资源三种。[2]自然资源包括城市的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；公共资源广义上包括全民所有的自然资源，根据相关立法上表现出不同的使用情况②。这里依据《行政许可法》对公共资源概念的独立使用情况③，将自然资源从公共资源中独立出来并列使用。公共资源是国家所有的人工资源，如高速公路、桥梁、城市道路、地铁等公共设施。经营资源则是以经营性、行业性为内容的资源，如水电气供应业、能源输送业、电视电信业、烟草、邮政、食盐等行业。这三种类型的资源除国家直接所有和经营外，政府通过行政审批的方式将使用权、经营权出让，形成资源配置类行政审批。[3] (一)自然资源类使用权出让审批 自然资源类使用权出让审批是指政府将国家所有的土地、矿藏、水流、森林、滩涂等自然资源的使用权以审批方式出让，形成用益物权，如建设用地使用权、采矿权、取水权、林权、滩涂使用权等。由于这类审批实际上是赋予公民或组织特定的私有使用权，有学者称之为特许使用权。从立法上看，自然资源类出让审批的依据除《行政许可法》第十二条第二款规定有限自然资源开发可设置行政许可外，还包含在各法律法规之中，主要有《土地管理法》(第五章)、《城市房地产管理法》(第二章第一节)、《矿产资源法》、《煤矿法》(第十八条、第十九条)、《水法》(第三章)、《森林法》(第五章)、《草原法》(第二章)、《渔业法》(第二章)、《海域使用管理法》、《海岛保护法》(第三十条)等。以上立法都旨在对自然资源进行充分保护及合理利用，尤其注重利用上的整体规划与长远布局，以此为基础慎重设立私人使用权。整个法律体系在保护和利用自然资源方面构建得十分理想，完美呈现出宪法第九条、第十条所要缔造的价值秩序，既符合全民利益的要求，又充分保障了公民的分享权。如果赋予私人使用权的行政审批能忠实地执行国家所有即全民所有的真正内涵，无疑这种资源配置手段是极其成功的。 (二)公共资源类开发权、运营权审批 公共资源作为一种国家所有的人工资源，与自然资源并列，除国家直接开发和使用外，还可以将开发权、运营权出让。政府代表国家通过行政审批的方式，批准个人或组织从事特定活动。这种审批实际上是赋予个人或组织对公共资源的开发权和运营权，具体表现为允许个人或组织在工农、水利、交通、能源、科技、生态环境、服务、城市建设、教育、文化、原材料等基础设施上的建设与运营。立法上，这种审批权的直接依据除《行政许可法》第十二条第二款规定公共资源配置可设置许可外，还表现在各法律法规中，主要有《公路法》(第六十条、第六十一条)、《港口法》(第十三条、第十五条及第三章)、《节约能源法》(第十五条)、《水土保持法》(第二十五条)、《城乡规划法》(第三十三条)、《环境保护法》(第四十一条)、《民用机场条例》(第十五条、第十七条、第十九条)等。除此，2015年六部委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进一步明确政府采用竞争方式赋予能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营权。运营方式大致有三种：一是固定建设与运营期；二是固定建设、拥有及运营期限；三是先建设，再授予运营期。强调政府利用竞争机制赋予特许经营权，符合《行政许可法》第五十三条要求的行政机关在实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益许可时要采取竞争机制。涉及公共资源方面的法规体系强调公共资源的整体布局、有序规范来保障公共利益。这种行政审批实际上要求对公共资源开发、建设及运营进行整体性、计划性、生态性的事前审查，保障出让私人开发、运营是一种公益最大化、损害最小化的资源配置。 (三)经营资源类的经营权审批 经营资源类的经营权审批是指政府将国家经营的行业性资源通过审批方式授予个人或组织使用，形成特许经营权。主要表现为，将能源输送产业、水电气供应产业、电视电信产业、邮政行业、广告行业、食盐行业、烟草行业的全部或部分经营权以审批方式出让给相对人。立法上，这种审批权的直接依据除《行政许可法》第十二条第二款规定的直接关系公共利益的特定行业的市场准入可设置许可外，还表现在各法律法规上，主要有《烟草专卖法》(第十五条、第十六条)、《邮政法》(第六章)、《广告法》(第四十六条)、《食盐管理办法》(第十条、第十一条)、《电信管理条例》(第一节)、《电力法》(第二十五条)、《电力供应与使用条例》(第八条、第九条)、《城镇燃气管理条例》(第三章)、《成品油市场管理办法》、《城市供水条例》(第十九条)、《广播电视管理条例》等。关系公共利益的特定行业的准入审批旨在建立统筹规划、安全保障、规范高效的公共服务体系。通过行政审批的方式赋予个人或组织的经营权，目的是要将这种排他性权利授予最满意的申请人。在特许经营权的审批方式下，政府通过限制市场竞争的数量来优化资源配置，以提高效率。相对人通过行政审批取得特许经营权后，政府并不能像一般行政许可那样采取命令和控制方式，而是要参照特许经营权协议进行调控。
