国家监察体制改革，当属2016年全面深化改革的最大亮点。纵观党的十八大以来的若干重大改革举措，就改革的重要性、影响力、困难程度来看，国家监察体制改革也当名列前茅。在笔者看来，国家监察体制改革应当超过司法体制改革、纪检体制改革，而仅次于国防和军队改革。从改革的时间表和路线图来看，可谓“春风得意马蹄疾”，仅在一年之内就看到了实质性的成果。习近平总书记在2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会上的讲话中才刚刚讲到，而到了2016年年末，随着《中共中央关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)和《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)的颁布，改革试点方案就浮出了水面。国家监察体制改革，应当作为公共管理、领导科学、制度变迁、改革创新等诸多领域的一个经典案例来予以研究。 国家监察体制改革的目的就是要建立一个新型的国家专责监督机构，即国家监察委员会(以下简称监委会)，从而能够实现对国家权力的有效监督，把国家权力关进制度的笼子，进而肩负起作为一个专门“反腐败机构”①的重要使命，为我国最终战胜腐败、建成廉洁政治做出自己的贡献。因此，把监委会定位为国家权力的专责监督机关或者国家专门的反腐败机构都是可以的，尽管两者在一些重要的方面并不相同②。在明确这个定位之后，为了后续分析研究需要，这里扼要回顾一下当前国际上有影响的一些主要的权力监督理论。 西方政治学主张通过分权来制约和监督权力。代表人物有洛克、孟德斯鸠等。其中以孟德斯鸠的立法权、行政权、司法权三权分立主张影响力最大③。分权理论的一个重要推论是：监督机构要能有效发挥作用，必须首先确保其独立性，即监督权必须独立于其他权力，尤其是需要监督的权力。 在权力监督方面，马克思主义理论也有重要的主张。列宁十分重视党内专门监督机构的独立性、权威性以及人员素质。在俄共(布)第九次全国代表会议上，列宁建议“成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成”④。为了保证监察委员会监督作用的有效发挥，俄共(布)又先后通过了一系列决议对其职责等予以明确，并实施垂直领导体制。 笔者基于反腐败成功经验的研究，提出反腐败机构或专门监督机构要能够肩负起自己的使命，就必须同时具备四大特征，即独立、权威、廉洁、专业。每个特征都需要一系列精细的制度安排来保障。独立特征要求反腐败机构要同时做到三大独立，即机构独立、人事独立、预算独立。人事独立和预算独立不仅关乎反腐败机构能否独立，也隐含着人力资源和经费资源保障充足的重要性。一个反腐败机构尽管很独立，但如果人力资源和经费资源严重匮乏，那就什么作用也发挥不了。权威特征要求必须给予反腐败机构充分的授权，包括立案权、调查权(含秘密调查权)以及其他的预防监督权。从资源视角来看，权力也是反腐败机构发挥作用的重要资源条件。廉洁特征要求必须为反腐败机构同步设计充分的内外部监督机制，以确保反腐败机构达到最高标准的廉洁，不会发生滥用权力的腐败风险。一个连自身权力监督都无法解决、腐败风险巨大的反腐败机构，人们也不会相信这个机构能解决腐败问题、能有效监督其他权力。专业特征要求反腐败机构必须走职业化、专业化的路子，要确保反腐败机构拥有一支专业能力很强的队伍。这就要求反腐败机构不能过于分散，而要整合、集中以达到相当的规模，并在此基础上按照职能分工的要求设计内设机构，在人事管理方面选择职业化和专业化模式，设立主要的专业技术序列，最终保证绝大部分人员进入专业技术通道并为他们持续提升专业能力奠定制度基础⑤。 一、国家监察体制改革总体方案的内容梳理 综合习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上的讲话精神，王岐山书记在北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时的谈话，以及《方案》《决定》的主要内容，国家监察体制改革总体方案的主要内容可归纳为“3+2+1”。 所谓“3”，就是在顶层设计方面，有三项主要的制度安排。这三项顶层设计也是三省市试点的规定性动作。 一是改变隶属关系。改革方案极大地调整了国家监察组织机构的隶属关系，明确新型国家监察组织即监委会直接隶属于本级人大，是国家权力监督的专责机关。行政监察机关、腐败预防机关、审计机关隶属于政府，反贪侦查机关、渎职侵权侦查机关、职务犯罪预防机关都是检察院的内设机构。以中央为例，监察部是正部级机构，首长是正部级官员；反贪总局是正厅级机构，总局局长是正厅级官员。我国现有的国家监察组织机构及其隶属关系，如图1所示。
图1 我国现有的国家监察机关及其隶属关系 改革之后，监委会的隶属关系如图2所示。此项改革不仅极大地提升了国家监察机关的位阶，还显著地改变了我国的国家权力架构，将现有的“一府两院制”调整为“一府一委两院制”。监委会直接向人大负责，成为位列于政府和两院之间的国家机关。以中央为例，监委会应当是副国级机构，其首长即监委会主任将是副国级领导。该项调整意味着，除了《决定》中提及的5部法律需要制定或修订，宪法也需要修正。通俗地说，修正的一个主要目的就是要在宪法中为监委会这个新的国家机关设立“户头”。
图2 监委会隶属关系 二是整合组织机构。改革方案对现有的分散在政府和司法系统之内的承担国家监察重要职责的多个组织机构进行了大幅度的横向整合。具体整合方案可简称为“五合一”，就是将政府系统的监察、预防和检察院系统的反贪、反渎、预防这5个机构整合为监委会1个机构。伴随该机构整合方案的是，原来属于上述5个机构的职能、职责和职权，也一并转移到监委会。也就是说，原来分散在不同系统的打击职务犯罪、执行行政纪律的职权将统一由监委会行使。
