一、引言 长期以来，农村金融存在严重的“存多贷少”问题，城市发展从农村汲取“金融剩余”，农村金融呈现严重萎缩的态势[1](P65)，极大地制约了农村经济社会的发展。与此同时，我国农村金融改革始终局限于农村信用社和农业银行等金融部门内部，由于受城市金融改革模式影响，这些改革对解决农户和农村中小企业贷款难问题助益不大[2]。由此，农村金融改革滞后被认为是导致农民增收乏力和农业现代化资本不足的重要原因。 农村金融改革要解决的关键问题是使金融机构与分散的小农有效对接起来。一个被普遍接受的观点认为，造成两者脱钩的根本原因是农民缺乏有效抵押物[3]。在农村信用环境短时期内难以迅速优化的情况下，信用贷款的发展空间必然有限，所以当务之急是赋予农民有效抵押物，同时配合金融部门改革。在农民所掌握的资源中，土地和房屋被认为是最佳抵押物。其中，土地由于具有可靠的安全性、持久的自偿性、确定的增值性、证券化的流动性等特征，被认为是非常理想的信贷抵押品[4]。 农地(特指农村耕地)抵押有效性不足被认为是由产权权能缺陷造成的，主要表现在土地所有权主体虚置、土地使用权不稳、土地处置权残缺以及土地收益权受限等四个方面[5]。所以，农村金融改革除了金融机构要适应农村金融需求和农村经济社会条件进行体制机制创新外，也要通过农村产权改革赋予农民土地以更加充分完整的产权权能。 事实上，各地实施的农村产权改革和农村金融改革都普遍开展了农地产权抵押融资试验。成渝地区作为国家统筹城乡发展改革试验区，自2010年起就开始了相关探索。成都市先后出台《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》《成都市农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》等地方法规，开展土地承包经营权直接抵押贷款试点；重庆市也颁布《重庆市农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资管理办法(试行)》，全面开展农村三权抵押贷款试点。然而，5年多的实践效果似乎与决策者的初衷和期待相距甚远。成都试点5年来土地承包经营权抵押贷款总额仅为2000万元[6]；重庆市政府2011年提出到2015年全市农村三权抵押贷款总额要达到1000亿，后来又将目标达成时间推迟到2017年，截至2015年年初仅完成了685亿元，其中绝大多数为开展较早相对且成熟的林权抵押，而土地承包经营权抵押贷款非常少，占比应该只有3％左右①。实践效果与政策预期还有一定的距离。 目前有一种流传甚广但实际上似是而非的观点，认为农地产权抵押的困境是制度性的，只要完成制度改革就能彻底解决问题。但事实上包括成渝地区在内的改革实践并不完全支持上述观点，所有进行改革试验的地区都以地方法规的形式赋予了农地产权以抵押权能，但实践结果表明农地产权抵押仍然面临诸多困境，金融部门开展此类业务的积极性依然很低。显然，我们需要在“制度”之外探寻真正决定农地产权抵押有效性的相关因素。 二、农地抵押权能实现的法律制度障碍 (一)法律约束 现行法律被认为是限制农地产权抵押的首要制度障碍。《物权法》第184条和《担保法》第37条均明确规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。对于农村土地承包经营权的抵押，《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法进行转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”该法第49条又规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，即土地承包经营权抵押得到了《农村土地承包法》的认可。但最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效；对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。这条规定实际上又否定了前述法规中土地承包经营权的抵押权。虽然各地试点时均颁布地方法规赋予土地承包经营权以抵押权能，但依据上位法适用原则，国家制定的法律效力高于地方性法规，一旦发生法律纠纷，地方性法规显然无法提供合法性支持。具体地，如果金融机构办理土地承包经营权抵押贷款业务，难以办理抵押登记，若是发生违约风险，金融机构也无权处置抵押物，这是金融机构不愿开展此类业务的重要考量因素，即金融抵押有违金融机构三大经营原则的“安全性”原则[7]。 针对农地产权抵押的法律限制，许多学者认为这是城乡土地权利不对等的表现，是对农民权利的歧视和剥夺[8]。赋予农民更加完整的土地财产权是维护农民土地权益的关键，应将包括转让、出租、入股、抵押等的处分权有条件地赋予农户，顺应现实需要，及时研究修改《担保法》《物权法》《农村土地承包法》等相关法律法规，为农村土地承包经营权抵押融资提供法律保障[9]。 (二)土地管理制度与土地集体所有制约束
