一、引言 当前，我国城镇化“保障型”土地征收政策在执行中引发了不少社会冲突。随着我国新型城镇化的推进，社会生产力进一步发展，国家有经济能力对土地征收实施更高水平的“社会赔偿”，来保护农民在后城镇化中的合法土地权益，让失地农民在后城镇化中能够“共享改革成果”，有更可靠的物质保障、有更好的职业转型机会、有更多的社会获得感和社会尊重感。 党的十八届三中全会提出，全面深化改革要“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，赋予农民更多财产权利”。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》也指出：应“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障被征地农民长远发展生计”。这些政策和战略规划，整体上是“惠民”的。而具体到我国城镇化土地征收政策改革方面，尚未有“大手笔”。本文选取苏州、武汉、重庆三地土地征收政策的案例，尝试做进一步探讨。需要特别说明的是，选取实际的土地征收案例，意在表明地方政府为“更好地关心农民”和“保护农民的利益”所做的政策调整尝试，以及在不断完善土地征收政策过程中逐渐积累“土地征收冲突治理模式转型”的“量变”，以期“量变引起质变”破茧成蝶。 二、三地“保护型"土地征收实践的现实雏形 农民在城镇化建设中承担的“发展代价”与“成果享有”应基于马克思主义社会公正理论，保持一种“正义的平衡”，这是目前我国新型城镇化土地征收政策基调由“保障”走向“保护”的一个现实前提。事实上，“保障型”土地征收补偿政策，也在农民与开发商、地方政府的土地增值利益博弈中，发生着由“量变”到“质变”的变化，隐约出现了城镇化升级版“保护型”土地征收实践的现实雏形。 (一)苏州“公开—监督—回应”利民型土地征收实践 征地拆迁是当下中国公共政策领域的“第一难事”。苏州市在城镇化建设的土地征收中力图减少“冲突”，走出了一条“公开—监督—回应”利民型土地征收“路子”。其法律依据是《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国社会保险法》以及《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》。2010年以来，苏州市“公开—监督—回应”利民型土地征收实践，取得了良好成效。它主要是基于“保护”农民合法土地权益及土地附着物收益而实施的一种监管行为(李杰，2013；钟晓华，2016)，其主要做法：一是“公开”让民能放心。苏州市的征地拆迁工作，以其细致的“公开”工作，凸显“让民能放心”的制度优势，主要有“八个公开”，即征地拆迁许可文件公开、征地拆迁程序公开、征地拆迁的政策依据和补偿内容标准公开、拆迁定销商品房与安置房公开、征地拆迁实施单位和评估机构公开、征地拆迁上岗人员公开、估价初评结果公开、特殊困难群众补助公开(李杰，2013)。二是“监督”让民能协商。苏州市征地拆迁工作的“监督”工作都是双向互动协商的过程，它由征地拆迁行政主管部门和指挥部纪检、审计组对征地拆迁过程中的违法违纪行为实行监督，在征地现场设立举报信箱和监督电话，接受群众的监督和投诉。在这种征地拆迁的“设立监督—接受投诉—协商互动”中，确保农民的征地拆迁利益诉求得到有效的保护(王华华，2012；刘婧娟，2013；周民良，2013)。三是“回应”让民能满意。城镇化征地拆迁工作，关键是看干部能否把涉征地群众的合法利益放在心上。苏州土地征收，从公开征地拆迁信息、规范征地拆迁程序、接受群众征地拆迁监督，到“回应”涉征地群众的利益诉求，始终做到从“保护”群众合法土地权益的立足点出发，使得城镇建设成为“民生工程”“民心工程”和“民乐工程”。 (二)武汉“农村土地三权分离”交易型土地征收实践 武汉“农村土地三权分离”的农村产权交易，是指在武汉生态城市建设背景下，将农村土地依据其产权内容，划分为土地所有权、土地承包权、土地经营权，并使农村土地的产权在公有制范畴内进行人格化改革，使农民可把自己掌握的土地经营权、土地承包权，在土地市场上进行自由交易、实现土地资源集约化配置，从而有利于武汉生态城镇化建设(田豆豆等，2013；叶芳，2011；周民良，2013；王华华，2015)。武汉“三权分离”的农村土地产权交易，始于2009年成立的武汉农村综合产权交易所(张俊峰等，2013；马铁成，2016)。2012年，湖北省出台《湖北省农村土地承包经营条例》，将武汉“农村土地三权分离”产权交易的土地征收与管理，进一步完善，即明晰土地所有权，稳定农民承包权，放活农民经营权，形成农村土地综合产权的“交易—鉴证—抵押”交易模式(湖北省人民政府办公厅，2009)。武汉“农村土地三权分离”的产权交易土地征收实践，其做法与优势，表现在：一是限制交易后的土地用途转型，防止农村产权交易过程中的农耕地非粮化使用问题。“农村土地三权分离”的产权交易，并非所有农村土地都可以入市，只有符合城市规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以，且不得把耕地简单转化为城市建设用地(张俊峰等，2013)。二是完善农村产权交易的配套服务，保护农民在土地产权交易中的合法权益。只有完善城镇化农村产权交易的配套服务，方便农民在城镇化土地综合产权交易中获取收益，才能真正实现好、保护好、发展好农民在土地产权交易中的合法权益。比如，2015年1月，湖北省政府公布了《关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》，按“谁征地谁负责”的原则，建立养老保险补偿机制，由县级以上人民政府为被征地农民给予一次性养老保险补偿等，这些“后续特惠失地农民”政策，也有助于保护“被征地农民”合法权益。三是不断完善农村综合产权抵押贷款流程和相关制度，促进农村土地产权交易与土地资源优化配置。武汉市农村土地综合产权交易所，探索开展土地银行业务，即农民自愿将土地承包经营权存入土地银行，收取存入“利息”，土地银行再将土地划块后贷给愿意种植的农户，收取贷出“利息”，从而加快城镇周边农地流转，推动城镇区域农业的产业化和规模化形成。 (三)重庆“地票交易—增减挂钩”平衡型土地征收实践 2008年以来，重庆市城镇化土地征收模式，采取的是“土地复垦与土地使用”增减挂钩的“地票交易”模式。“地票”是指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆市农村土地交易所在全市范围内公开拍卖”。简单地说，地票就是农村集体建设用地的流转指标(黄奇帆，2010；张泽梅，2012)。重庆地票运作模式，其做法和优势表现在：一是“地票”交易的前提在于“先造地后用地”，避免“先征后补、占后不补”用地模式弊端。地票交易“先造地后用地”，即先把农村建设用地转化成耕地之后，使得农村闲置土地资源依法有序退出，才在城市新增建设用地指标。这种“先造地后用地”的地票交易，能够保持农耕地和建设用地的相对平衡，从制度合理性上讲，对城市周边耕地的保护力度会更大、保护效果会更好。二是“地票”交易利用土地级差收益，提升了城乡结合部、特别是偏远农村的土地价值。“地票”交易利用土地级差收益，实行城乡建设用地增减挂钩，既保证了农耕地不减少，又促进城乡统一的土地市场交易，实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区的政策公益功能(杨庆媛，2011)。三是“地票”交易优化了城乡建设用地的配置结构，缓解了城市建设用地紧张矛盾。“地票”交易优化了城乡建设用地的配置结构，使农村宅基地、村集体公共设施用地等建设用地，能以“地票”形式在农村土地交易所自由交易，为城市建设用地提供了“存地时间”，即政府在规划用地时，可以“事先”从土地交易所买地“存地”，然后在“用地热”时不至“慌乱”强行征地。
