土地作为最基本的生存资源，是农业社会的生产基础，也是城市社会的发展基础。土地问题一直是中国现代化进程中的核心问题，更是改革开放以后“三农问题”的核心，它关涉到农民与土地的关系、土地与农业的关系、新农村建设的问题，以及城市化进程中的农民工与土地的关系问题。 新时期以来，在坚持农村土地集体所有制的原则下，在新型城镇化快速推进的大趋势下，为了高效利用土地资源，提高农业生产效益，提升农民生活水平，顺利推进城乡一体化的新型城镇化建设，全国各地相继兴起探索土地流转整合的制度性试验，其中以广东英德市的“叶屋模式”与山东寿光市的“东斟灌模式”较为突出。本文拟以这两种模式为案例，对新时期土地流转整合的制度性背景，面临发展中的“三农问题”，土地流转整合的制度安排及其后的制度绩效与未来城乡一体化发展中的制度性问题等作一系统的分析和比较，以期对未来“三农问题”的解决及城乡一体化的顺利推进提供一些政策建议。 一、新农村建设与城镇化 进程中的结构性问题 2008年以来，在中央政府的政策指导和大力推动下，全国各地新农村建设与城镇化进程进入了快速发展阶段，取得了可喜的发展绩效和探索经验。但是，依然存在一些难以短期解决的结构性问题，需要进一步坚持深化改革，探索可行的制度方案。 其中，土地流转整合问题既是新农村建设和“三农问题”的核心问题，也是新型城镇化进程中核心问题的“中介性问题”，既涉及农业生产、农民收入和农村未来，也涉及城镇化主体力量的农民工能否顺利“一体融入”城市化进程。因此，从新农村建设与城镇化进程之间制度性关联的视角分析，由于土地流转整合问题作为制度性中介和制度性核心，未来的城乡一体化发展中还存在一些关键的结构性问题。 1.“土地与人口”的关系问题 中国人多地少是一个长期存在的结构性问题。用不到世界7％的土地养活了世界20％的人口，将是中国现代化发展中长期的结构性约束条件。中国内地耕地面积为18.27亿亩，按2011年的人口是13.5亿，中国的人均耕地为1.35亩，甚至低于1.86亩的印度(耕地面积22.5亿亩，人口12亿)。因此，人口与土地的紧张关系，将会是中国新农村建设与城镇化进程中长期的硬性约束。 这种人地紧张关系，除了东北和新疆地区等少数地广人稀之地外，是我国农村大部分地区的基本实情和发展限制。我们实地调研过的一些以农业为主的农村地区，人均土地还稍微宽裕一些，但人地紧张状况也不容乐观：广东英德市的叶屋村全村35户175人，人均经营土地不到1.7亩；[1]山东寿光市的东斟灌村全村586户2073人，耕地面积4486亩，人均耕地2.16亩。[2] 这种人居耕地1—2亩的人地紧张状况，是各地新农村和城镇化一体发展的基础和出发点。在少而分散的土地上，加之当地工商企业也很少的话，以农业为主打产业的农村地区如何进一步发展，构成了各地政府推动改革的结构性背景。如果种植传统的水稻、小麦或玉米等大田粮食作物，低廉的粮食价格和微薄的产粮收入，根本无法维持当地人口的生存和生活；如果把分散在各家各户的小块土地集中起来，开展规模化高效益农业生产，则意味着一部分农业劳动力和农村人口将失业而被迫外出打工。这也是各地政府推动新农村与城镇化一体发展的基础性限制条件。 2.“土地与收益”的关系问题 “土地与人口”的紧张关系，决定着“土地与收益”的关系。中国的人均耕地只有英国的1/100，与当今的美国相比，则是中国的家庭农场平均不到10亩，而美国所谓“农场”的平均面积高达2700亩。[3](P381)在如此紧缺的耕地上，农民朋友的理性计算当然是“什么值钱种什么”。实地调查发现，一个北方农业区的三口之家有三亩多一点的耕地，如果种植传统的小麦和玉米等农作物，除去播种、化肥、除草、除虫、收割等环节的成本费用，不计算整个投入的人工成本，一年的农业纯收入也仅在1000—1500元之间。若计算上述农耕环节所需人工成本，则单纯种植传统农作物所获收益微乎其微，根本无法支撑一个三口之家的生活所需。[4]这就决定了农民种粮为生的生存状态，也决定了中西部农民的行为方式，越来越多的农民被迫外出打工。 当然，这也是广东英德的叶屋村和山东寿光的东斟灌村，加快土地流转整合，促进土地集中规模化经营，并种植高收益水果和蔬菜的根本原因。例如，广东的叶屋村整合土地并发展专业种植大户种植沙糖桔，使每亩种植沙糖桔除去租地、化肥和雇工等成本后的纯收益达到1万元左右。山东的东斟灌村则走合作化高效农业的生产之路，建设蔬菜基地，主打蔬菜大棚种植高值彩椒，农业收入从种粮食的一斤1元提升到种彩椒的一斤15元。 发展高效益、高附加值的现代农业规模化生产，使以农业为主业的农村地区有了产业支撑，也使农民有了在农村生存和生活的工作基础。但这需要整合土地资源，走合作化、规模化农业生产之路，同时产业化农业所需要的就业人口也将大为减少。土地集约化生产之后，根本不需要那么多劳动力，多余的农村人口干什么去呢?东斟灌村在实行“土地股份合作社”规模化生产之后，就将全村1/3多的农户从土地中“解放”出来，[2]“解放”出来的劳动力只能在本地或外出从事工业、服务业等工作，使得现代农业建设与新型城镇化进程必然联系起来了。这就要求，必须从城乡一体化发展的战略高度，审视新农村建设与城镇化进程协调共进的结构性原因。
