领导批示是当代中国日常政治生活和国家治理进程中普遍存在的现象。据统计，2014年中央领导关于环境保护工作批示有897件，其中政治局七常委作出批示560件。习近平总书记平均一月至少批示一件，李克强总理平均一周批示一件，张高丽副总理平均每天批示超过一件。①领导批示在公共决策的议程设定、政策执行、创新型经验的传播、应急管理、人民群众来信来访等方面起着独特的作用。然而，学界对领导批示的研究却不深入，从而制约了对当代中国决策过程和政治体系运行的解释。本文尝试从“个体权力与体系运行”视角来研究领导批示。领导批示是个体职位职权行为，推动政治体系的运行。从个体与体制之间的关系来解释三个问题：批示的类型与生成机制是什么?批示件是如何运行的?领导批示在政治体系和国家治理进程中的功能体现在哪里? 一、文献评述 现有文献对领导批示的研究主要有四种路径： 第一种类型研究路径是史学视角。批示是中国特色的治国理政方式。在传统中国社会里，以皇权为核心的统治体系里，批示是权力运行的机制，因而批示成为史学界的研究素材之一。② 史学家黄仁宇有以下描述： 在平日，皇帝一天要批阅二十至三十件本章。这些本章都写在一张长纸上，由左向右折为四叶、八叶、十二叶不等，因而也简称为“折”。本章分为两种：其一，各衙门以本衙门名义呈送的称为“题本”。题本由通政司送达宫中，其副本则送到给事中办事处，即六科廊坊。题本中的内容大都属于例行公事，很少会引起争议。其二，京官以个人名义呈送的称为“奏本”。奏本所呈奏的事项十九在呈奏者的本职之外。……因为属于个人的批评或建议，所以事先不必通知自己的上级，也不必另备副本。奏本由呈奏者自己送到会极门，由管门太监接受。由于这样，奏本的内容，在皇帝批示并送交给六科廊房抄写公布以前，别人是无从知悉的。在全体臣僚中引起震动的本章，往往属于这一类奏本。[1]题本与奏本构成了领导批示文本的基本分类。 在清朝最初的几十年，依循明朝旧规，但由于清朝疆域扩大，信息沟通左右着皇权的控制能力。随着军机处的设立，建立起一种新管理信息传递管道，即奏折制度。奏折并没有替代题本、奏本，而是直接送往内廷由皇帝御览，皇帝与军机处磋商，之后往下层的内阁与相关部门进行附议或执行。为了管理新管道，开始有权上呈奏折官员的数目，一共不到百名官员。后来皇帝选择了大幅度往下开放可直接提奏的官员范围，“甚至不具官员身份的士人，都可在特定时段内对特定政策议题递呈上奏，以此征求新的想法，并借以刺探广大公众群体人心之所向”[2]。 第二种类型研究是行政法路径。对批示的定义“可以理解为党政机关领导干部在行使职权时，表达其权力意志的外在形式和书面载体”[1]。批示既非行政法律行为，也非行政事实行为。批示在行政法上是“对行政自由裁量权内容的确定和记载，可以作为审查和监督行政自由裁量权行使的直接证据”[3]。解决“批示乱象”的措施有：立法规范批示、健全批示问责制度、批示公开化。 第三种类型研究是传播学路径。内部参考信息传播是中国共产党组织运行依赖的信息载体。早在1931年我党就建立起内部参考信息传播途径。内参不仅仅是体制内外信息交流机制，而且成为党和国家领导人进行个体决策，即领导批示的重要载体。1953年中共中央发出了《关于新华社记者采写内部参考资料的规定》对内参进行规范。[4]当前我国可供党和国家领导人内部参阅的信息载体种类繁多，主要有五大类：(1)党政机关系统主办的内部信息，如国务院办公厅信访室编印的《人民来信摘报》，中央办公厅信访处编印的《来信摘要》；(2)国内主要媒体和新闻机构主办的信息汇编，如新华社的《内部参考》、人民日报社主办的《群众来信摘编》《情况汇编》《情况汇编特刊》、光明日报社主办的《情况反映》等；(3)主要研究机构或干部培训机构，如中国科学院、国务院发展研究中心、中共中央党校等也有内部信息报送渠道；(4)新型智库定期报送研究报告；(5)相对独立的社会研究机构也纷纷建立信息报送渠道。领导人在这些信息报送载体上的批示深刻影响到党和国家重大政策的制定。 第四种类型研究路径是功能主义视角，关注领导批示的现实功能，其典型成果有：《领导人注意力变动机制探究》和《灾害批示与公共组织学习演进机制》两篇论文。通过批示来揭示领导人注意力变动，关注到偏好的流动，而灾害批示与公共组织学习机制是互动关系。[5][6] 已有的成果与纷繁复杂的领导批示现象相比，还有更为基本的问题需要持续研究。领导“批示”或“不批示”以及怎么批示等都是领导偏好(preference)的直接体现，展现出领导在一段时间里的注意力(attention)。“在有限理性看来，注意力是一类稀缺的资源。注意力分配影响到信息的获得，从而影响到决策。在整个社会和行为科学里，随处都可以找到强调注意力的观点。”[7]注意力指“生物体内决定一个特定刺激的效用的过程或条件。所以，注意力总是与选择性同义。选择性注意，即一个人接受无数的信息，但只想回应其中的一个”[8]。注意力是领导个体的经验、记忆、阅历、偏好等综合在一起的分析过程结果。偏好是一种比较权衡后的选择，对多种备选选项的选择。偏好是个体价值观、认同、经验性认知的具体体现。领导批示是对多种多样政务类信息的选择性关注。因此领导批示是最典型的个体权力行为。领导的关注是政治体系的一种回应(responsive)机制。对社会利益、需求或问题的持续回应是民主体制的重要特征。③从回应视角来理解领导批示，它是当代中国政治体系权力运行机制，能够纠错、更新、创新扩散和及时动态回应社会对政治体系的需求。
