[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-8487(2017)04-0078-10 一、问题的提出 《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确提出，要“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，同时，该文件分别就“落实集体所有权”“稳定农户承包权”“放活土地经营权”给出了明确的改革思路。事实上，早在20世纪90年代江西等地就进行过农村土地“三权分置”的相关探索，但这些探索在当时大多因条件不具备而未获国家认可。近年来，随着农村土地“撂荒”等问题日益严峻，加之农业适度规模经营进展不顺，如何引入市场机制，实现农村土地生产经营主体的市场化，已成为中央农村经济改革的重点思路。继而，农村土地“三权分置”被视为改革的有效路径。 农村土地“三权分置”政策实质上是将农村土地承包经营权分离为农村土地承包权与农村土地经营权。尽管农村土地经营权属于土地租赁权还是用益物权性质的财产权尚无定论，但将农村土地经营权作为用益物权予以保护，基本上已成为共识，符合土地适度规模经营和节约集约利用土地的目标要求。客观言之，“稳定承包权”“放活土地经营权”实际上体现的是以利用为核心的农村土地制度及相关政策改革方向，侧重于通过市场机制的引入与政府的作用，解决农村土地“一轮承包”“二轮承包”引发的土地利用零碎化、农村土地适度规模经营效果不佳等问题。显然，农村土地“三权分置”政策的重心仍是农村土地承包权和农村土地经营权，同时，中央对于如何“落实所有权”“稳定承包权”“放活经营权”，基本形成大致的改革思路。 有学者主张，坚持集体所有、稳定承包关系并以家庭经营为基础[1]，在条件基本具备时形成土地的所有权和使用权两权[2]，而在人地分离的条件下，则应当承包权与经营权分立，并分别予以确认与保护[3]。实际上，学界在“功利主义”等因素影响下，对农村土地“三权分置”的研究同样集中在农村土地有效利用方面，重点研究农村土地承包权、农村土地经营权，这实际上是“重利用、轻所有”的既有农村土地改革思想的延续，极可能冲击集体所有制、集体所有权，进一步弱化集体功能及其凝聚力。事实上，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》再次明确了“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”，如何在农村土地“三权分置”改革中“落实所有权”，事关该项改革成败，急需学术界聚力攻关。但是，现阶段的相关研究总体上是缺位的。对农村土地“三权分置”政策及其实施的研究，必须以明晰农村土地“三权分置”政策对集体土地所有权制度的冲击为起点。 二、农村土地“三权分置”背景下集体所有权制度的时代功能 生产资料公有制的思想精髓，在于通过生产资料所有者的制度设计，以“实现联合起来的社会劳动者与社会占有的生产资料的有机结合”[4]。在新型城镇化背景下，集体土地所有权制度已经成为中国特色社会主义法治体系中的特色制度。即便在当代，集体土地所有权制度仍然具有诸多的重要功能。这些重要功能及其有效实现，是支撑农村土地“三权分置”改革的“基石”，是国家土地制度改革的逻辑起点和最终归宿。 (一)维护和发展社会主义的所有制基础 任何一种经济形态及其所支撑的社会，都必须建立在特定形式的生产资料所有制基础之上。生产资料公有制是中国特色社会主义社会之根基，由全民所有制和集体所有制两种形态构成。公有制基础之上的中国特色社会主义社会必然是公平与效率的统一、民主与法治的统一、人与社会的全面进步和人与自然的和谐发展的统一等多元价值及其多元实现形式的有机统一[5]。其中，法治依凭权威性和公信力，成为维护和实现社会主义生产资料公有制的核心依托。依据立法技术和法治文化，通过将生产资料公有制进行“成果对象化”的思考和研究，中国特色社会主义法治理论和中国特色社会主义法治体系得以形成[6]。尤其是在依法治国方略下，法治既成为维护和发展社会主义的主要工具，更成为社会主义思想和理念的重要载体。 集体土地所有权成为依法治国方略下社会主义集体所有制的法律体现和制度载体。中国特色社会主义的维护和发展绝不可能离开社会主义集体所有制及集体土地所有权制度。集体土地所有权制度中主体、内容及其实现的立法设计，深刻体现了中国特色社会主义制度下集体所有制的思想精髓，为维护和发展社会主义保驾护航。即使在农村土地“三权分置”改革的背景下，集体土地所有权制度仍然是农村土地“三权分置”改革的根本立足点和出发点。农村土地“三权分置”改革中的“落实集体所有权”，绝非要改变集体土地所有权，而是要根据中国特色社会主义发展的新常态，丰富集体土地所有权实现形式，通过有效落实集体所有权来更好地维护社会主义集体所有制。当然，公有制实行形式的多样化，同时意味着作为集体所有制基本法律实现形式的集体所有权的实现也必然是多样化的。农村土地“三权分置”改革背景下的集体土地所有权制度，仅仅是权利体系优化与权利内容的科学设计，其目标和功能依然指向的是维护和发展集体所有制。 (二)支撑成员集体范围内二次分配功能
