我国中央与地方财政关系的每一次重大体制变化，都与党和国家领导层的变动高度相关。1950年代形成的高度中央集权的统收统支体系，发生在中国共产党取得全国政权之后。1980-1994年分灶吃饭的财政包干制的引入和实施，发生在毛泽东去世、粉碎“四人帮”、邓小平、陈云等改革领导集体重掌政权之后。1994年全面实施分税制，发生在江泽民、朱镕基分别出任党的总书记和主管经济事务的国务院副总理之后。胡锦涛、温家宝两届政府萧规曹随，并未对江、朱时代启用的分税制做任何重大的修正，甚至未曾发表任何有关财政体制改革的重大文件。与胡、温政府不同，党的十八大形成的以习近平为核心的中央领导集体在执政近五年中，已经发布了两个与财政体制改革相关的重要文件。2013年11月召开的中共十八大三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该文件涉及的十六大项改革议题中，第五大项为“深化财税体制改革”。2016年8月国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。这个文件是根据“党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度”形成的。本文将就这两个文件所宣示的内容，在中央与地方的财政事权和支出责任划分问题上，在何种程度上对、或者可能对现行体制形成突破展开评论。 温故而知新，本文的余下部分，将首先回顾分税制实施之前我国中央与地方财政事权和财权的划分情况，然后讨论分税制下财权和事权的分配，最后论述上述文件特别是后一个文件的历史意义及其不足之处。 一、分税制改革之前中央与地方财政事权和财权的划分 分税制改革之前，我国财政事权和财权的划分，经历了计划经济下的统收统支和改革前期的财政大包干两个时期。在事权和财权分配上，两个时期既有相同之处，也有不同的地方。大体而言，在事权的分配上，两个时期相同多于不同，在财权分配上，不同更为显著。在事权即财政支出责任的分配上，主要是按照行政和事业单位的行政隶属关系来划分的，即中央行政、事业和企业单位的事权属于中央财政的支出责任，归属各级地方政府(包含省、市和县)所管的行政、事业和企业单位的事权属于地方财政的支出责任。换言之，在分税制改革之前，除了国防、外交等少数事权为中央专属外，支出责任在中央与地方之间划分的主要依据，并非事项本身的差异，而是执行支出责任单位的行政隶属。 行政隶属关系对分税制改革之前的财权划分也产生了一定的影响，例如，企业收入的归属往往根据企业的行政归属而定，即中央所属企业收入为中央收入，地方企业收入为地方收入。但是，决定财权划分的根本变量是由中央政府规定的各个省级行政区地方财政收入征收基数(指标)、支出指标(仅用于1980年之前)、上解中央基数、从中央获得补贴指标、收入与中央分成方法等一系列财政体制规则决定的。中央政府始终保持单方面制定并改变规则的权力。这些规则或变量在1980年之前为“一年一变”，1980年到1993年之间为三到五年保持不变。这就意味着，在分税制实施之前，一个地方有权征收多少财政收入，有权使用多少财政收入，可以因中央的规定变化而一年一变(1980年前)，或三到五年一变(1980-1993年)。 深究而言，在分税制实施之前，各地征收的财政收入规模，并不都是其可使用的财力，不都属于其财权范围之内。对于那些需要向中央上解财政收入的省份(通常是富裕省份如上海)而言，唯有完成其向中央上解支出后剩余的财政收入，方才属于其可以支配的财力也即财权。相反，那些需要中央提供财政补贴才能完成其支出责任的省份(通常是贫穷省份如贵州)来说，其所拥有的财力或财权为自身征收的财政收入加上中央补贴。在分税制改革之前，各地方无不在中央决定的规则范围内争取自身的财力或财权的最大化，最大化途径无非如下几个：(1)尽可能地增大本地的财政收入征收规模；(2)尽可能地减少上解中央的财政支出规模，或者争取尽可能多的中央财政补贴；(3)在地方征收的财政收入需要与中央分成的情况下，在条件许可的情况下，通过减少地方财政收入征收努力，通过上解规模的最小化达到财力的最大化。这几个途径均含有机会主义的成分。在1980年之前中央政府“一年一定、一年一变”规则的情况下，地方政府的机会主义难有多大作为。但在1980-1993年财政大包干时期，中央政府与各省级行政区形成了3—5年保持不变的财政包干关系，这就给后者的收入最大化的机会主义努力塑造了适宜的政策和制度环境。地方政府，特别是那些需要向中央提供上解收入的富裕地区政府，纷纷选择减小税收努力以求得向中央上解收入最小化的方式，来达到收入最大化的目的，从而导致国家财政总收入占国民生产总值、中央财政收入占财政总收入比重双双下降至接近危机的水平。1994年开始的分税制体制，正是中央政府在对这一危机反应下做出的制度变革。 二、分税制下中央和地方财权和事权的划分 分税制的实施，彻底改变了我国财权分配的方式，但在事权即支出责任的分配上则沿袭多于革新。分税制改革的纲领性文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)清晰地显示了这一点。中央与地方事权和支出的划分构成该文件第三节“分税制财政管理体制的具体内容”的第一点： 根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
