社会公正是人类社会自古以来追寻的价值理想。随着政府介入社会与经济发展过程，并通过制度安排规范社会经济运行秩序，影响社会个体发展结果，社会公正成为一个治理问题和现代国家治理的目标之一。政府在社会公正追寻过程中的入场，使政府治理能力成为社会公正水平的重要影响因素。因此，有理由假定，一国政府治理能力的高低会影响其社会公正水平高低。 一、相关文献综述 围绕政府治理能力的实证研究有赖于相关量化评测。目前数量化评测政府治理能力或政府机构质量的研究较少，仅有的面板数据调查有：世界银行组织的“世界治理指数”(Worldwide Governance Indicators，以下简称WGI)，瑞典哥德堡大学政府质量研究中心开发的“治理质量指数”(Quality of Governance，以下简称QoG)，美国“政治风险服务集团”的“行政机构质量指数”(Bureaucratic Quality，以下简称BQ)，以及波特曼恩基金会开发的“波特曼恩转型指数”中的“管理指数”(Management Index，以下简称MI)。 基于WGI、QoG、BQ数据库的实证研究普遍说明，治理指数越优的国家或地区，其社会发展情况越好。如WGI的创立者考夫曼(Daniel Kaufmann)、世界银行以及国外学者基于WGI数据的实证研究指出，良好的治理对降低婴儿死亡率、缓解贫困、促进社会经济发展等具有直接而重要的作用[1][2][3]；我国学者胡鞍钢基于WGI的研究亦说明，政府治理能力的提升有助于扩大社会机会，促进全社会成员共享经济和社会发展成果。[4]运用QoG数据库的国际比较研究表明，QoG指数正相关于人类发展指数、预期寿命、健康生活年限、平均在校教育年限、生活满意程度、幸福感、人际信任程度、政府信任度，同时负相关于母婴死亡率、绝对贫困率、经济不平等程度。[5][6][7]运用BQ指数的实证研究表明，良好的治理质量使得公共支出在降低儿童死亡率与提高入学率方面更有效率。[8] 然而，由于政府治理能力自身固有的概念模糊性和内涵丰富性，WGI、QoG、BQ指数实际测量的政府治理能力或过于宽泛，或有着具体指向。WGI测量的是宽泛的政府治理能力，乃至将选举权包含于指标之中；QoG专注于测量政府机构公正行使职权的程度；BQ关注政府机构抵御政治波动、在政治压力下自主处理政府事务的专业度。过于宽泛的内涵与测量指标容易丧失针对性，具有针对性的指标又有普遍性不足之嫌。为克服这一矛盾，本文将视野集中于各级政府治理能力概念所共有的内核部分，即政府在政策制定与执行方面的治理能力。以此界限为基础，本文选取MI指数作为政府治理能力的量化指数，因其关注各国在新时期面对变化和挑战进行回应与转型时政策制定与执行的有效性。 在社会公正水平方面，社会公正是一个结合了价值与事实的多维度综合概念，但上述实证研究仅涉及贫困率、收入不平等、入学率、婴儿死亡率等单一指标。这些指标只是社会公正的某个方面，不能代表整体的社会公正水平。对社会公正水平的研究应基于更为综合与包容的社会公正水平衡量方法，选取一个系统的评价指标体系与一致性较好的国家比较数据库。为此，本文选取了新近发展的社会公正指数(Social Justice Index，以下简称SJI)作为各国社会公正水平的测量。 本文讨论的核心问题有两个：一是政府治理能力是否以及在何种程度上影响了社会公正水平；二是政府治理能力如何影响社会公正。为回答这两个问题，利用欧盟28国面板数据，对政府治理能力(尤其是政府政策制定与执行方面的治理能力)与社会公正水平的关联性进行参数估计。同时为弥补之前实证研究在作用机理方面论证的不足，将同为欧盟创始国的德国与意大利作为案例进行比较，探析政府治理能力对社会公正水平的作用链条。本研究对于我国推进社会公正与国家治理现代化具有一定的启示意义。 二、政府治理能力与社会公正的概念厘析与指标选择 由于政府治理能力与社会公正的内涵的丰富性，分析二者之间的关系与作用逻辑需首先对二者的概念进行厘析，然后基于概念选择契合的量化指标。关于政府治理能力，本文从几种具有代表性与影响力的概念中抽取其共有的内核部分，即政府政策制定与执行方面的治理能力，以此作为本文所言的政府治理能力。关于社会公正，本文选取关注民众社会权利与经济利益的狭义社会公正概念。基于政府治理能力与社会公正概念，本文选取的量化指标包括“波特曼恩转型指数”中的MI指数以及社会公正指数SJI。 (一)政府治理能力的界定及指标选择 关于政府治理能力，比较有代表性与影响力的概念界定有世界银行的“善治”、福山的“国家能力/政府治理”以及我国的“国家治理能力”。这三种定义的侧重各有不同，但它们内涵的交集是明显的，即同将制度和政策的制定与执行作为政府治理能力的基本要素，将制定与执行政策作为国家/政府的核心治理活动。 世界银行认为善治(good governance，也可指较高的治理能力)应具备如下特征：决策过程透明、公开、开明、可预测，行政机构掌握专业知识并秉持行政伦理，执行部门对自身行为负责，强有力的公民社会参与公共事务，所有行为依法进行。福山认为国家能力(state capability)是指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力[9]；政府治理则指政府制定和执行规则、提供服务的能力，而无论这个政府民主与否。[10]我国论及国家治理体系与治理能力现代化时，认为国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，是“制度执行能力的集中体现”。胡鞍钢将其阐发为国家机构履行职责、实现国家目标的能力，国家机构与人民充分互动、充分保障人民当家作主的能力，以及国家治理制度的建设与变革能力。[11]
