一、引言 决策是政府管理的首要环节。本质上，决策是政府对组织资源和社会价值进行权威性分配的过程，是政府管理公共事务和维护社会公平正义的基本方式。从重要性上区分，决策可分为普通决策和重大行政决策。其中，重大行政决策中的“重大”一词指涉的是决策具有战略性、全局性、长期性等特征。既然重大行政决策涉及金额较大，相对人较多，对公共利益或社会经济生活影响深远，那么就有必要将其纳入制度化范围内进行规范。但是毋庸讳言，我国的重大行政决策建设工作仍然处于初步探索阶段，一个显著的事实是，我国的决策失误率仍然很高，造成了很大的经济损失和资源浪费①。完善重大行政决策的制度体系和运行机制是实践部门和专家学者需共同面临的问题：一方面，实践部门要尽量吸收决策理论中的精华，更好提升决策水平；另一方面，学界要想方设法打开政府决策的“黑箱”，使得相关理论的凝练更为准确、客观。 制度文本是制度本身与制度运行之间的纽带，是制度实施的前提与依据，也是其确定性和合法性的保证。规范重大事项决策行为，促进重大行政决策体制机制的发展，首先得有成熟的制度文本。同时，学术文献与制度文本结构的相似性，为学者们通过深入剖析相关文本，进而触及政府行为提供了可能。还因为，重大行政决策制度的完善性在很大程度上是和地方政府相关制度文本中包含的针对性和操作性紧密联系在一起的。因此，本文拟从各地方制度文本中清晰界分出重大行政决策制度的运行实况，结合有效决策的理论和规律，发现当前重大行政决策中存在的问题，为未来的政府决策机制的完善提供思路。 二、文献分析与研究问题 重大行政决策是公共管理实践中的一个基本用语。然而，由于重大行政决策关涉的事项千差万别、性质各异，难以纳入已然成熟的类型化的特定行政行为当中，所以一直以来，政治学、公共管理学和法学等各领域对其研究的相关成果皆十分匮乏。2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》三个国务院规范性文件的颁布，直接反映了政策实践界对于重大行政决策的科学化、民主化和法制化的迫切需求，也极大改变了相关学术研究的外部环境。至此，重大行政决策各环节的制度效力优化成为学术研究的主流。这些研究大致可以分为四类： 第一是关于重大行政决策边界的研究。对于重大行政决策的范围如何界定，目前学界和实践界的表述各异。因此，依据什么样的标准将众多的行政事项进行分类，确定重大行政决策的边界，是启动重大行政决策程序的基础和前提。有学者提出了下列标准：(1)从决策涉及利害关系人范围确定重大与否；(2)从决策的结果上来看，将造成长期的和永久性的不可弥补的不利影响的可称为重大；(3)从决策的实施成本而言，决策实施成本巨大，则属重大的决策；(4)从决策的事项上而言，某些决策是实践证明了的需要进行规制的重大决策[1]。根据这些标准，再综合各省市区县关于重大行政决策的规定，就可明确把重大行政决策的内容界分为8大事项：政府立法类事项及贯彻上级事项；规划与计划类事项；财政与国有资产类事项；资源开发与保护类事项；区域发展经济社会与公共服务类事项；体制改革与行政机关改革类事项；突发事件应急管理类事项和其他事项。这些事项的确立都是符合“行政三分权”理论的[2]。黄学贤则认为单从法条规定来界定重大行政决策的范围是不够的：一则列举难以穷尽，二则列举条款本身往往语意模糊，三则类似于“其他重大事项”的兜底条款容易成为滥用决策权的“口袋条款”。在确定重大行政决策事项范围时，学者还应该进一步从“重大”的价值属性入手来探讨“重大”的判断标准。这些价值是：政治性与专业性、公共利益性与公民权利性、集体性、高成本性、全局性、综合性等等[3]。 第二是关于重大行政决策程序的研究。现代公共行政的实践表明，重大行政决策要做到内容合法并不难，但只有在正当程序的要求下加以规范，才能最大限度地减少决策失误。重大行政决策程序的制度构成一般包含了公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查、集体审议、成本—收益分析、信息公开、资源环境影响评价、弱势群体保护、公共利益衡量、区域协调、试点试行、事后评估等十三个方面[4]。将这些制度构成纳入行政程序法制轨道的第一步就是重大行政决策的程序立法。当前地方重大行政决策程序立法虽已明确程序控权、公众参与、决策行为期限、决策风险评估和决策后评估等内容，并已经过界定范围、决定起草、公众参与、合法性审查、审议决定、事后评估等系列流程，但是尚存在对重大事项界定不清、专家论证与公众参与缺乏制度规范、对相关法律风险的防范措施不足等弊端[5]。正是基于以上研究，学界普遍认为今后重大行政决策程序方面应当进一步细化决策事项，同时完善决策公众参与制度、风险评估制度。 第三是重大行政决策公众参与制度研究。在公众参与方面，公众参与是重大行政决策的必经程序已然成为学界的共识，但是现实中我国正在形成一种“半公众参与决策模式”，这种决策模式目前已成为政府防止决策失误，应对公众挑战的一个重要机制[6]。为此，如何真正构建重大行政决策的公众参与制度，避免公众参与在实践中陷入无用论的困境成为学界关心的热点主题。王万华认为，可行的建构路径是在立法中改变有限参与的制度定位，在充分保障公众对重大行政决策的参与权基础上，建构交涉性参与过程[7]。黄小勇则进一步从操作层面指出，要注意创造出一套行之有效的管理和引导公众参与的方法，这种方法至少包括了四个方面：对公众参与的主动预见、对公众的利益关系分类、在分类基础上的区别管理和对待、积极回应基层利益生态格局[8]。 第四是重大行政决策责任追究制度研究。责任是法律的生命，督促各级政府切实提高科学决策、民主决策和依法决策水平的关键环节之一在于落实重大决策责任追究制度。决策责任追究制度在中国其实早已有之，但过去实践中的决策责任追究往往避重就轻：重技术责任轻决策责任、重执行责任轻决策责任、重职务责任轻终身责任[9]。从理论上讲，这反映了重大行政决策问责机制基本框架的缺失。虽然目前我国的决策问责体系看似严密繁复，可实则叠床架屋、互有冲突，且缺少统一的上位法规范，在问责实践当中，其实施效果并不理想[10]。为此，多位学者从不同角度试图对重大行政决策责任追究制度本身进行重构。陈建科探讨了重大决策追责的范围、追责的标准、追责的时效、追责的对象、追责的形式等内容[11]。王仰文则撰写了系列文章集中研究了重大行政决策中责任追究的事项范围、主体范围、基本程序、追究对象的类型化认定、程序启动标准、连带责任等问题[12]。 整体而论，既有研究对于重新审视我国的重大行政决策制度，深入理解重大行政决策制度存在的困境，以及提升政府重大决策水平均有助益。同时它们也为此研究提供了知识积累。然而已有的文献仍然存在一些不足之处：(1)研究的视野多半集中在法律法规本身，对现实的关怀略显不足；(2)研究的方法较为单一，诸多研究在进行广泛的定性讨论，缺乏对重大行政决策本身更为精确的针对性探讨。因而，本研究拟在对88个省级重大行政决策的制度文本进行静态内容分析的基础上，试图描述出当前在我国地方政府层面重大行政决策是如何被理解和强调的，这种实际状况与相关决策理论和决策规律有何差距。从而为重大行政决策制度中存在的问题及其原因分析和对话提供了统一的平台，也为其下一步的优化路径奠定了良好的基础。
