论合作型政府：一个政府改革的新理论

       政府改革实践与政府理论存在紧密联系，两者相互促进、相互协调和共同演化。一方面，政府改革的实践有意或无意地受到政府理论的影响，简而言之，政府改革实践是观念的产物[1]。行政学鼻祖威尔逊提出政治与行政二分法，试图建构行政自身的身份和独立性，并以此推动政府改革和提升行政效率[2]。当然，对政府改革实践影响最大的理论应该是韦伯的官僚制理论，它构成了现代政府运行的组织基础[3]。另一方面，政府改革实践也会推动新的政府理论产生。新公共管理理论就是源于美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家20世纪70年代和80年代的政府改革实践，市场化和管理主义是其核心主张，至今仍然对世界各国产生深远影响[4]。

      

       新的时代和新的社会需要新的政府理论。通过对世界各国政府改革新实践和新理论的总结与分析，我们发现一种全新的合作型政府范式正在形成，这种理论范式强调以合作取代竞争，通过政府部门之间、政府之间和政府内外的合作来推进政府改革，解决公共问题。我们将首先从合作的对象和合作的领域两个维度出发，将合作型政府划分为四种类型，即合作生产、合作制组织、整体性政府和合作治理。随后，分别对每一种合作类型进行详细介绍，讨论不同合作类型背后的理论基础、政府改革建议以及中国政府改革实践与案例。最后，对合作型政府范式的意义及其对中国政府改革实践的意蕴进行简要评述。

       一、从竞争型政府到合作型政府：一个新的政府理论范式

       竞争型政府(Competitive Governments)是指导、推动和影响政府改革理念和实践的最重要理论之一。该理论最早由布雷顿提出，他认为，“政府是竞争的，每一个政府自身内部存在竞争，它们之间存在竞争，最后它们也与社会中其他组织(Institutions)竞争提供物品和服务”[5]。从布雷顿的定义可以看出，竞争型政府存在三种类型竞争，即政府内部竞争(Intra-governmental Competition)、政府间竞争(Inter-governmental Competition)和政府内外竞争(Extra-governmental Competition)。20世纪80年代以来西方政府改革实践与竞争型政府具有内在契合性，改革的本质是引入市场和竞争概念，促进政府部门间竞争、政府间竞争、政府内外间竞争，以提升行政效率、降低行政成本，为民众提供更好的公共物品和服务。

       竞争型政府也是理解中国政府行为与经济增长的一个重要理论。德国学者何梦笔首次将布雷顿的理论用于分析中国这种单一制国家，并提出转型经济学者忽视了转型研究的两个重要维度：一个是国家，另一个是空间。政府竞争可以提出一个理解中国或俄罗斯这样大国转型的分析范式。随后，中国学者开始将竞争型政府范式用于分析中国政府行为、经济转型与经济增长等问题，并进一步将竞争型政府范式用于分析中国地方政府竞争，加深了我们对于中国地方政府行为逻辑及其与经济增长之间关系的理解[6]。在对地方政府竞争的性质研究中，研究者主要聚焦于税收竞争、支出竞争、标尺竞争等，并探讨了不同竞争策略，如模仿策略、标尺策略等。在对地方政府竞争的后果研究中，在地方政府竞争与经济增长之间关系得以实证检验之后[7]，目前更多研究聚焦于地方政府竞争的负面后果，如地方保护主义、公共支出结构扭曲等[8]。由此可见，以竞争型政府来推动政府改革，其消极性越来越明显，需要以新的理论创新来解决竞争型政府所带来的问题和难题。

       正如布雷顿所言，政府是复合的结构(Composite structure)，不过，这一复合结构不一定是竞争性的，也可以是合作性的。这样，我们可以建构一种新的政府模型，即合作型政府，强调政府的合作属性。合作型政府可以作为竞争型政府的替代范式，以解决复杂性、不确定性时代面临的政府行动难题。由此，布雷顿所总结的七种政府模型，就可以转化为笔者提出的八个政府模型。(见图1)

      

       图1 八个政府模型

       来源：根据Breton[5]的政府模型修改。

       合作型政府不仅意味着政府部门间、各级政府间、政府内外是合作的，而且意味着政府本身的合作性，这一点对于合作型政府尤其重要。我们可以从合作的对象和合作的领域，将合作型政府划分为四种合作机制，每一种合作机制与一些公共管理理论相联系，这也意味着合作型政府范式本身代表了一些正在萌芽的对政府理论的系统总结和全面概括。(参见表1)

      

       对于合作的对象属于内部、合作的领域属于组织间的范畴，我们可以进一步借鉴政府竞争中有纵向竞争和横向竞争、功能性竞争和地域性竞争的概念，提出横向政府合作和纵向政府合作、功能性合作和地域性合作，对政府间合作进一步细化。在此基础之上，结合合作型政府的机制和理论，进一步构造一个合作型政府的分析框架。(见图2)

      

       图2 合作性政府范式的基本框架

       来源：根据何梦笔的竞争型政府分析框架，结合表1进行修改和整理。

       在后续四部分中，我们将首先对合作型政府的每一种类型进行详细讨论，论述它的理论基础、机制和中国实际应用，以厘清合作型政府的性质和作用原理，为我们在实际中理解、诊断和推进合作型政府改革提供理论基础。

       二、公共领域、开放与合作生产

       合作型政府首先意味着需要“找回公民”(Bring Citizens Back In)①，发挥公民在公共治理中的主体性作用，公民需要与政府合作来解决公共问题，提供公共物品和服务。公民与政府之间不只是契约(Engagement)或者参与(Participation)关系，而且还是合作关系。对于合作关系的强调，它要求对政府改革超越官僚制逻辑和新公共管理逻辑，意味着公共领域需要从封闭走向开放，从强调竞争到主张合作。官僚制理论认为市场存在败笔，官僚因为有专业知识，可以垄断公共物品或服务的供给与生产，解决公平与效率问题。新公共管理理论认为政府存在失败的可能性，需要通过竞争、分权、私有化与市场化等来解决公共物品与服务供给中的难题。这些观点客观上造成了埃莉诺·奥斯特罗姆所谓的国家与市场、政府与公民社会之间巨大的鸿沟(the Great Divide)，并且人为地建立人类问题解决的“概念陷阱”(Conceptual Traps)，使得人们常常堕入非此即彼的选择思维[9]。