一、问题的提出 地方政府创新是当代中国政府治理改革的重要内容，也是许多重大制度变迁的经验来源。2000年，在全球政府创新风潮的影响下，中共中央编译局、中共中央党校和北京大学联合设立了“中国地方政府创新奖”。①“政府创新”概念正式进入中国，并逐渐成为政府工作的重要议题。 中央政府的反复强调和支持以及学界对政府创新的呼吁，有效地激发了地方政府的创新活力，激活了地方政府的创新智慧，提高了地方政府的治理能力和治理水平。自“中国地方政府创新奖”设立以来，一系列体现回应性、服务性、参与性的治理目标和治理工具被开发、创造出来，在改善公共服务质量、扩大公民参与程度、降低行政成本、提升行政效率等方面发挥了很好的作用。民众对政府的信任度也出现了显著提高。从2000年至今，“中国地方政府创新奖”已经成功举办了八届②，共有2000多个创新项目参加评选，170个项目获得入围奖，80个项目获得优胜奖，内容涉及政府服务、社会服务、环境保护、文化教育、医疗卫生、扶贫救济等多个领域。具有代表性的如广东省深圳市的“行政审批制度改革”、四川省平昌县的“公推直选乡镇党委班子”、浙江省温岭市的“民主恳谈会”、宁波市海曙区的“政府购买居家养老服务”等。 然而，当下的政府创新实践同样面临着诸多困境与挑战：政府创新难以为继，有效的创新实践无法推广扩散，政府创新出现标签化、内卷化的趋势等。其中，动力不足是政府创新面临的重要问题。“中国地方政府创新奖”的总负责人俞可平就明确提出，政府创新的动力不足是中国地方政府创新的普遍性问题。③“中国地方政府创新奖”的重要组织者高新军、杨雪冬等也指出，创新动力不足是影响地方政府创新的根本性问题。④ 目前，有关地方政府创新的研究，几乎都会涉及创新动力的讨论，归纳起来大致有三类：第一类是分层次的动力要素研究，即先划分地方政府创新动力的层次，再提炼具体的动力要素，例如有的研究将地方政府创新的动力要素分为内部要素和外部要素，有的将动力分为直接动力和根本动力，还有的将动力分为发展型动力、竞争型动力和压力型动力等；第二类是列举式的动力要素研究，即直接罗列政府创新的动力要素，这类研究往往通过案例或者大样本的问卷分析，确定主要的创新动力；第三类是单一动力要素的研究，即选取某个特定的动力要素，展开具体的分析，例如外部压力对地方政府创新的推动作用、地方官员对地方政府创新的推动等。这些研究主要发现了以下几个动力要素： (1)上级政府的政策要求。在“命令型”的政府管理体系下，上级政府的偏好，是影响地方政府行为的重要因素。⑤因此，除了地方政府所处外部环境的影响，地方政府创新的动力有一部分来自上级政府的政策要求。⑥这种政策要求有多种具体的表现形式，根据上级政府推动改革创新的意愿由强到弱，大致可以分为三种：第一种是上级党政系统通过确定改革目标、制订改革方案，要求低层级政府进行改革创新的实践，即政策试验⑦；第二种是上级政府将改革创新的行为纳入地方政府的绩效考核评价体系⑧；第三种是上级政府或主要领导在重要文件、会议、实地调研中明确提出并支持的改革目标。⑨ (2)地方政府或政府部门间的竞争。地方政府是中国政府职能的实际履行者，也是政府责任的实际承担者。⑩推动地方经济发展、维护地方社会稳定、提供地方的公共服务等，往往需要大量的资源。现实情况下有限的资源，就迫使地方政府或政府部门之间必须展开竞争。而政府创新正是地方政府更多地吸引资本、人才等资源流入的重要方式之一。(11)此外，除了竞争地方经济社会发展所需的资源，在单一制的政治体制下，地方政府还需要通过政府创新，来提高提高治理绩效、提升工作显示度，以更好地在地方利益、部门利益、官员个人晋升等博弈中占据更多的优势。(12) (3)地方官员的自觉行为。地方政府官员的道德操守、职业规划、社会责任感、个人价值理念、个人的声誉以及自身的理想追求等，都是推动地方政府创新的重要因素。(13)政府创新在一些地方已经成为了官员的一种自觉意志和自觉行为。(14)不仅如此，随着社会科学理论的发展，地方官员对改革创新的需求和决心也促进了公共事务专家的参与(15)，通过建立理性、实事求是的讨论平台，使得地方官员与专家都能从理论和实践方面获得双赢，共同推动地方政府的创新实践。(16) (4)其他地区治理经验的示范效应。公共政策的学习和移植，是政府创新的重要来源之一。(17)绩效良好的地方政府创新往往可以形成示范效应，受到其他地方政府的学习和借鉴，促进其他地方政府的改革创新行为。(18)而且，在创新本身受到鼓励的情况下，其他地区的治理创新也会刺激地方政府更快、更多地展开创新行为。(19) (5)全球化的冲击。经济、环境、公共事务等的全球化，是地方政府创新的动力之一。(20)全球化不仅要求政府履行传统意义上的职能，还要求政府提供促进技术创新、知识应用和信息系统扩展所需的基础设施、制度环境等。地方政府需要通过职能创新，来帮助公民和企业更加有效地参与全球化。(21)
