政策终结是公共权威部门基于公共权力对于某项政策、项目、组织及其功能实施终止的一种公共行为。从公共政策的周期性视角来看，政策终结是政策过程的一个环节。它是在对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施终止那些过时的、无效的或完全实现政策目标的公共政策的行为。政策终结是与公共政策评估相联系的一种政策现象。正如B.盖伊·彼得斯所认为的那样：“政策必须加以评估，政策也必须经常加以变革……评估常常导致政策变革。”[1]政策变革作为政策过程的一部分，内在地包含政策终结环节。从治理的视角来看，政策终结其实是政策能力的组成部分，进而也是国家治理能力诸要素中的一个重要方面。任何公共政策在其本质上都是基于公共权力公开化运行并致力于实现公共利益。如果一项公共政策违背了政策的公共性原则和公益性目标，出现公共权力异化现象，该项政策就必须予以终结。然而，由于政策终结是公共权力博弈的过程，那么运作存在公共权力悖论现象，甚至是政策主体否定自己所制定和实施的特定公共政策的过程，这就必然会遇到较大的阻力和抵制，因此就需要更大的勇气、更强的能力和更多的策略。 一、治理视域中的政策终结及其公共权力逻辑 从一般意义上理解，治理就是在确定如何行使公共权力，如何尊重公民话语权，以及如何在公共利益的基础上作出公共决策的惯例、制度和程序。政策终结作为政策能力的一个方面，自然也是国家治理能力诸要素中的一个重要方面，并且，其作为政府等公共权威部门的行动能力必然也是基于公共权力的运作而实现的。 首先，政策终结是国家治理能力的组成部分。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”[2]。从这个意义上说，国家治理体系实际上就是一个国家中公共权力的构成与分配，而国家治理能力则是基于公共权力进行公共资源配置以提供公共服务、达成公共目标、实现公共利益的可能性及其程度。可以说，国家治理一刻也离不开公共权力的行使、运作和控制。从国家治理的核心能力要素来看，治理其实就是一个国家的政府有效制定和执行正当政策的能力[3]。基于这一理解，笔者认为，虽然国家治理能力至少包括国家政策能力、政府行政能力、社会自治能力和公民参与能力，但是，其中最为关键的核心要素则是国家政策能力，它是国家能力中最为突出的方面，因为公共政策是政府等公共权力机构对整个社会的价值作权威性的分配，即政治系统经由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员[4]。从政治系统理论的视角来看，政策能力建设不仅关注从利益诉求表达、利益综合到政策制定的政策输入过程，以及付诸实施的政策输出过程包括资源的提取、产品和服务的分配、行为的管制、象征和信息的交流，而且十分关心反馈和终结的作用[5]。从政策过程理论的视角来看，政策能力不仅包括政策制定能力、政策执行能力和政策评估能力，而且也突出地体现在政策主体的政策终结能力上。 其次，政策终结是实现国家治理公益性目标的必要手段。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理与政府统治并不是同义词。尽管两者都是指目的性行为、目标导向的活动和规则体系，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同目标所支持的，这一目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战并使别人服从[6]。在罗西瑙看来，治理不过就是在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。可以说，“良政善治”的治理目标决定了公共政策终结在目标上的公益性。如果说公共政策规划是公共权威机关基于公共权力运作进行公共资源分配并致力于达成公共目标和实现公共利益的过程，那么，从理论逻辑上讲，任何公共政策都应该是基于公共权力公开化运行并致力于实现公共利益。因此，如果一项公共政策违背了政策的公共性原则，偏离了公益性目标，出现公共权力异化现象，那么该项政策必须予以终结。从这个意义上说，政策终结是实现公益性目标的必要手段。 再次，政策终结是彰显国家治理民主性的有效路径。国家治理在价值取向上是一种民主治理，强调多元主体的参与性、协同性和多中心性。法国学者玛丽-克劳德·斯莫茨认为，治理观念的魅力在于：它不仅鼓励人们去关注传统体制、民主形式、权力及其工具，而且激发人们对使得政治行动成为可能的新的社会合作机制的兴趣[7]。治理比政府管理在范围上更广，在体制机制上更为灵活，在服务方式上更加民主。政策过程中的民主缺席不仅会造成政策制定的失误和政策执行的偏差，而且也会导致政策评价和政策终结陷入难以摆脱的困境。政策终结之难，难就难在政府等公共权力主体主观上不愿意承认其所制定的政策遭遇了失败的结果。而善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民和赋权于民的过程。因而，对于一项公共政策的评价以及关于该项公共政策取向的决定，就不能只凭政府等公共权力主体说了算，相反，必须经过公众参与和公共协商才能进行决策。高和·里兹维(Gowher Rizvi)在《美国政府创新：观察和经验》一文中指出：“如今许多政府或多或少地认识到，国家最好的角色是调控、促进和创造有利环境以推动发展和赋权于民……没有哪个政府部门拥有解决问题所需要的所有能力和专业知识。政府逐渐学会打造能力网络，在这个网络里，许多机构(政府的和非政府的)和个人的资源与专业知识得以聚合，共同解决某一特定公共问题。这就是被大家所熟知的‘能力网络’或‘网络式治理’。”[8]以能力替代权力，不仅促进了公共政策过程中政策终结的有效实施，而且进一步彰显了国家治理的民主价值取向。
