本文将研究范围限定于1896-1927年，其间中国经历了很多变化，既有政权的更替，又有国外异质力量的干涉和侵入。就中国政权而言，主要经历了一次大的更替，北洋政府取代了晚清政府。在电影管理方面，后来者并未完全抛弃前者的做法，而是在很多方面都有所继承。自1840年以来，外国租界当局作为一种异质力量，长期与中国政府并存。就主权而言，它们的存在无疑是对中国主权的侵犯，然而外国租界当局，尤其是上海公共租界工部局当局的电影管理活动，却为中国政府学习国外经验提供了一个便利而鲜活的参照，尤其是对上海华界而言。 一、1896-1927年间的电影管理概况 清末，电影发明不久即传入中国，并在上海、天津、北京等地快速发展，给人们带来了一种新的娱乐休闲方式，但与此同时，也不可避免地产生了一些隐忧，诸如安全问题、风化问题以及国外电影带来的文化问题都成为各地官府须关注和思考的问题。上述问题的出现使得电影管理活动的出现成为必然。 (一)晚清时期的电影管理 清末，中国电影管理开始了最初的实践和探索。最早参与电影管理的官方机构是上海的马路工程局。其后，民政部这一中央机构也加入到电影管理的行列中。在地方层面，上海之外的一些地区，如北京、天津、杭州、成都、沈阳、吉林也尝试对电影进行必要的管理。就管理机构之间的关系而言，部门各有其职能和范围，但也有部分重叠之处。因为职能的重叠，部门之间也会有矛盾产生。 在管理过程中，各管理机构的管理内容主要包括电影放映场所管理以及影片管理。对电影放映场所的管理主要是基于治安、放映场所的安全以及社会风化方面的考虑。对影片的管理主要是为杜绝不良内容的出现，包括淫亵以及容易引致青年人“变坏”的内容。但作为电影业的重要组成部分，晚清政府并未对电影制片实施有效的管理。 在管理手段上，主要有行政手段、法律手段和经济手段三种。其中行政手段据统治地位，取缔电影放映场所的经营活动大都采取这种方法。法律手段在当时也受到管理机构的关注，当时上海城自治公所曾制定出几个有关电影放映场所的章程。这些章程为电影放映场所的申请和设立提供了较为清晰的指导，使其开设和经营有了明确的依据，是电影放映场所管理走向规范化的重要一步。经济手段在当时也得到了运用，主要采取征收捐税的方式，但当时并未出现专门针对电影业的税种，而是放在戏捐之中，因此显得较为模糊。 晚清时期的电影管理还有很多局限。首先，制片公司和电影放映场所较少，管理上并未有充足的对象。其次，在管理上呈现出较为粗放的状态，迟滞了中国电影业的发展。再次，电影管理无法实现对中国国土的全覆盖，租界内的电影业始终不受晚清政府的约束和管理。 (二)北洋政府时期的电影管理 北洋政府时期有多个机构参与了电影管理实践，包括通俗教育研究会、江苏省教育会电影审阅委员会、浙江省会电影审查委员会、天津警察厅在内的机构是电影审查的主体；从事影院管理的则主要是京师警察厅、淞沪警察厅、天津警察厅等各地警厅。在管理过程中，多个部门的职能有所重叠，但一般而言，都能有效发挥作用。 北洋政府电影管理的主要内容包括制片公司管理、影院管理以及影片管理三大部分。其中，北洋政府对制片公司的管理持较为宽容的态度，条件符合的公司或个人都可申请开办电影公司，获批的概率也很大，当时上海华界中出现的大量“一片公司”就是这种情况的最好注脚。在影院管理方面，北洋政府借鉴了晚清政府的一些做法，各地也制定了一些法规，使之更加细化和完善。影片管理，特别是影片审查，是当时最受重视的部分。江苏省教育会电影审阅委员会审查影片的数量虽不是最多，却是中国早期电影审查的绝对权威。通俗教育研究会等机构的影片审查活动同样有声有色。 在管理手段上，北洋政府的电影管理采取行政手段、法律手段和经济手段三种管理手段。其中，行政手段最为直接有效，管理对象集中于电影审查和取缔国外宣传电影上。北洋政府时期，围绕电影审查与影院管理，各管理机构制定了多个法规，形成了较为系统的法律体系。各管理机构还采用经济手段，不过这些手段与管理普通公司所用的经济手段类似，并未呈现出太大的特殊性，主要表现为税收征收。 北洋政府有意识地加强电影管理，并制定了较多的法规，但并未取得预想的效果。首先，中央的电影管理措施影响范围有限，很多地方并不执行中央政府的措施，而是各行其是。其次，很多电影公司并不配合管理机构，经常采取阳奉阴违的态度，无视管理机构的权威性。再次，舆论的批判和抵制也在很大程度上消解了管理机构的合法性。 南方革命政府与北洋政府并峙多年，它的主要任务是与北洋政府进行军事斗争并夺取全国的政权，但它对电影业也很重视。它的电影管理活动主要有对辱华电影的交涉、宣传电影的拍摄及出口、成立电影拍摄机构、组织编撰《民国十六年中华影业年鉴》等。 北洋政府的电影管理在考虑电影业的特殊属性基础上，主要强调电影业的产业属性，而南方革命政府的电影管理则更具功利性，将其与夺取政权紧密联系在一起，电影及其电影管理更像是宣传政党主张的工具。 (三)上海公共租界工部局的电影管理 租界是近代中国的一个特殊存在。依据不平等条约，租界当局侵夺了中国政府的很多权力，在电影管理方面也是如此。在所有租界当中，上海公共租界最有代表性。在上海公共租界内，工部局作为最高管理机构、执行机构，负责租界内的电影管理活动。
