自然资源用途管制制度是我国生态文明制度的重要组成部分，是促进绿色发展过程中亟待完善的一项制度。当前，我国自然资源的无序开发、过度开发等现象大量存在，这与自然资源用途规划不合理、自然资源管控措施不恰当、自然资源用途监管责任没落实等密切相关。规范自然资源开发利用的秩序，应当按照自然资源属性、使用用途及其环境功能，对一定国土空间里的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管。在这一过程中，应当着力改变我国自然资源管理部门各自为政、自然资源用途管制制度零散杂乱的现状，推进自然资源用途的整体性管制及其制度建设。 一、自然资源用途整体性管制的必要性 (一)自然资源用途管制制度的现状分析 目前，我国没有制定专门的自然资源用途管制的基本法律，关于自然资源用途管制的法律规定散见在部门法、行政法规、地方性法规或者地方政府规章之中；与此同时，不同领域自然资源的用途管制制度建设步伐也不一致。按照我国现有的自然资源管理体制，不同类型的自然资源由不同的部门在负责管理。比如，国土资源部主要承担保护与合理利用土地资源、矿产资源等自然资源的责任，国土资源部的下设机构国家海洋局主要负责海洋资源的管理，水利部主要负责水资源的开发利用和保护，国家林业局主要负责森林资源的开发利用和保护，等等。自然资源管理的“各自为政”，导致了自然资源用途管制制度“散”与“杂”的局面。 一方面，自然资源用途管制的立法指导思想不明确。在我国的环境法治进程中，自然资源用途管制制度的立法指导思想在促进经济发展与环境保护之间举棋不定，在保护当代人利益与保护后代人利益之间模棱两可，未能把保护生态环境作为调整自然资源利用关系的根本指导思想，甚至以牺牲环境为代价来换取经济的发展。由于缺乏明确的指导思想，导致自然资源利用过程中的环境代价过大，不可再生性资源日益枯竭，使人与自然的矛盾不断趋于尖锐。可见，明确自然资源用途管制的立法指导思想，核心是要协调好人与自然的关系，而这正是我国自然资源用途管制制度的一大缺憾。 另一方面，自然资源用途管制的立法步调不一致。通过分析土地资源、水资源、林业资源等三类自然资源的用途管制制度，可以管窥我国自然资源用途管制的立法现状。长期以来，我国的自然资源用途管制主要集中在土地用途管制领域，土地用途管制的制度建设起步较早，相关的用途管制制度也较为完善，相关的规定主要集中在《土地管理法》(2004年)、《农业法》(2012年)、《基本农田保护条例》(1998年)、《农村土地承包法》(2002年)等法律和行政法规之中，建立了土地利用规划制度、基本农田保护制度、土地督察制度等土地用途管制制度。但是，这些制度散见在不同的法律文件之中，缺乏完整的制度体系，不同的法律制定的时间不同，相关的规定也缺乏有效的衔接。在水资源用途管制制度建设方面，《水法》等相关法律仅有粗犷式的原则性规定。尽管水利部于2016年7月出台了《关于加强水资源用途管制的指导意见》(水资源[2016]234号)，进一步明确了水资源的生活、生产和生态用途，进一步落实了水资源用途管制的各项措施，并强调了水资源用途的监管，是目前为数不多的专门针对自然资源用途管制的规范性文件，但这一制度尚未上升到法律层面。在林业资源用途管制方面，目前我国尚未出台林业用途管制方面的规范性文件，仅仅是在《林业发展“十三五”规划》中以“建立健全林业资源用途管制制度”为题提出了宏观意见。用途管制立法步调的不一致，导致了不同类型自然资源用途管制力度不均衡的现状。 由于目前我国自然资源用途管制制度的“散”与“杂”，无法从自然空间的整体性保护来有效实施自然资源的用途管制，我国自然资源用途管制的效果堪忧。以土地资源为例，虽然我国已经建立了一系列土地用途管制制度，但土地用途管制的效果却不尽如人意。耕地面积逐年减少的趋势没有得到有效控制，截至2015年末，全国耕地面积为20.25亿亩，2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积450万亩①；“有地不耕、有田不种”的“抛荒”现象日益普遍，不少地区出现了耕地闲置撂荒、无人耕种的现象②；土壤污染日益严重，2015年《全国土壤污染调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧，耕地的土壤点位超标率为19.4％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7％、2.8％、1.8％和1.1％③。要改变这种局面，必须着力推进自然资源用途的整体性管制，走出各自为政的自然资源用途管制困局。 自然界的各种资源是一个有机联系的、不可随意分割的整体，将自然资源用途管制的职能分散在不同的部门，显然不利于从整体上去规划生态环境的保护。当用途管制过程中涉及部门利益时，甚至可能由于部门的权力之争、利益之争带来生态环境的破坏。另外，我国的用途管制制度也没能很好地解决自然资源开发利用过程中相关主体的利益冲突问题。环境决策所涉及利益冲突主体包括代内利益冲突、代际利益平衡以及国际利益影响等三个方面。④要提升自然资源用途管制的效果，不能仅仅考虑其中一方主体的利益，而应当综合考量用途管制各方主体环境权益。只有这样，作为接受用途管制的公众或者相关的自然资源开发利用主体才能积极主动地配合用途管制的要求，用途管制的意图才能在管制者与管制对象之间实现有效的传导，从而实现用途管制的目标。 (二)自然资源用途整体性管制的现实意义 第一，应对自然资源稀缺性的要求。“稀缺性”是自然资源的固有特性，因为人类的需要实质上是无限的，而自然资源是有限的。自然资源相对于人类的需要而言在数量上是不足的。⑤由于自然资源存在稀缺性，要求自然资源的开发利用必须有规划、有统筹、有控制。尽管中国自然资源蕴藏丰富，但从总体上看仍是一个自然资源稀缺的国家，自然资源的日益紧缺成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。具体说来，中国土地资源的绝对数量虽然较大，但人均占有少；山地多，平原少，耕地与林地所占的比例小；各类土地资源地区分布不均，耕地主要集中在东部季风区的平原和盆地地区，林地多集中在东北、西南的边远山区，草地多分布在内陆高原、山区。⑥自然资源的稀缺与否不取决于其数量上的多寡，而取决于可以被人类有效利用的资源数量及其分布情况。因此，尽管某种资源的绝对数量很大，但其储存在不便于人类开发利用的区域，或者人类对其进行开发利用需要耗费大量的成本，对于人类的需要而言，该种自然资源仍然存在着明显的稀缺性。既然存在着这种稀缺性，就有了对该种自然资源进行用途管制的必要。有效应对自然资源的稀缺性，不能仅仅对某种自然资源或者某几类自然资源进行用途管制，而应当把每一种自然资源都视为生态环境的有机组成部分，从自然界整体性保护的视角来确定对其中某一类自然资源的管控程度，不能在保护某一类自然资源存量的同时却加剧了其他自然资源的稀缺性。
