转型土地管理制度变迁绩效及其制度逻辑

      中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2017)03-0043-12

      党的第十八届三中全会和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》颁布以来，为推进“人”的城镇化，构建城乡统一的一体化发展机制，顶层设计中土地制度改革尤其是征地制度改革、建立城乡统一的建设用地市场、农村土地确权被密切关注，其后由中央批准在基层进行探索性实验，体现出当前土地制度变迁的以强制性制度变迁为主的特点。与上述土地利用制度和土地产权制度为主的政策文本和基层试点不同的是，土地管理制度尤其是土地用途管制制度很少在政策文本和基层试点中出现，而实际上土地制度的各子制度互为依存、相互制约从而构成现有土地制度的基本框架。但既有研究多注重于对某一政策现象和制度的考查，缺乏一个解释土地管理向土地治理变迁的分析和解释性框架。而改革也需要注重系统性、整体性、协调性。本文将以土地用途管制制度为核心，考查在土地用途管制下中央在向地方放权、向市场让权、向社会还权过程中土地管理制度整体变迁过程，将以一个系统性、历史过程性的角度考查土地管理制度变迁的制度绩效及制度逻辑，进而进一步明确下一步的土地管理制度变迁中的核心问题所在。

      一、层级制管理的纵向发包：用途管制的制度龃龉

      (一)中央配额式管控：层层分解与管制指标下压

      1.指标分解目标责任下压。我国的土地用途管制制度从外在看脱胎于计划经济，但仅是作为管理工具的计划指标类似于计划经济，如耕地保护指标是经过层层分解并由各级地方政府承担起耕地保护的责任，这种指令性计划的产生、目标与对象均与计划经济时期的计划指令有很大区别。“五年”规划中将能源强度指标、耕地保有量等8个确定为约束指标，鄢一龙等认为这些计划指标管理是市场经济条件下的公共事务治理计划①，且其认为五年规划体制在这些公共事务上比市场机制远为有效，但对土地用途管制和耕地保护来说，这与事实并不吻合。而在规划周期更长(每轮15年)的三轮全国土地利用规划中，不仅耕地保有量和基本农田保护面积作为目标进行指标分解后层层下压，建设用地指标分配亦遵循这一管理模式。作为宏观的经济社会发展规划及空间的土地利用规划对土地相关公共事务治理的范围出现了明显的差异。

      2.配额式管控的主要特征。这种将耕地保护和建设用地指标自上而下层层分解至各级地方政府的管制方式可以称之为配额式管控，不仅耕地保护指标还是建设用地规模指标都是各级地方政府实施经济建设的约束性指标。配额式管控的主要决策主体严格控制在中央政府，省级及以下各级政府作为执行主体，而对配额实施的监督权则分散在从中央到地方的各级政府间②，体现了自上而下的层级制权力嵌入治理方式，接近于周雪光等提出的“行政发包制”③。

      与国外市场经济国家的土地用途管制(zoning administration /UGB等)有所不同，配额制管制模式主要是通过土地用途分类并将耕地保有量、城乡建设用地规模、基本农田保护任务等6个约束性指标由中央政府层层分解到地方，同时辅之以“三界四区”约束用地空间布局，呈现出计划指标与分区管控结合并以指标约束为主的特征。以强制力约束为主要特征的配额式管控的实施也呈现出强制性而非引导性，其实施工具如建设项目用地预审、年度土地利用计划和用地审批等作为行政审批手段来保障土地用途管制的实施。

      (二)地方自主性探索：指标管控下的主动型活动

      1.指标分配与指标争取。土地指标尤其是建设用地规模指标分配在行政权力分解上面临着分配效率与分配公平的直接冲突，这种冲突在具有指标分配和接受上下级地方政府间、具有零和竞争关系同级地方政府间的持续的政治博弈下持续被放大。若基于差异化经济发展和提高土地利用效率的策略，发达地区政府的指标配置过多将导致域内落后地区地方政府的阻力增大。反之，相对平均化的配置用地指标将导致巨大的效率损失。实际上由于存在的巨大的信息不对称，即使基于效率的指标配置方式，仍与土地需求的实际有一定差异。在上述不同政治力量的博弈下建设用地指标分配方式呈现出上级政府的指标截留、同级地方政府的相对平均公平化分配，最终产生指标的分配在上下级地方政府间缺乏公平而同级地方政府间缺乏效率的局面。在现有的户籍制度和财政制度的既定制度环境下，上述土地指标分配的方式不利于打破城市的空间结构失衡现象，也难以实现城市间基本公共服务均等化的实现，从而在很大程度上制约新型城镇化战略的推进。

      2.指标生产与指标交易。限于建设用地指标的配额稀缺性，地方政府在改善指标分配和积极争取建设用地指标的同时，还自发探索了土地指标交易和指标生产的方式，这属于制度变迁中的诱致性制度变迁，在1998年《土地管理法》出台前后及土地用途管制制度实施前后，地方政府已自发探索土地指标交易④，期间中央政府叫停了浙江等地的基本农田易地代保、折抵指标有偿调剂政策等⑤，汪晖等和谭荣等认为指标市场化交易有助于解决土地指标分配中的公平和效率矛盾⑥。从指标交易上来看有两种：存量划拨指标的交易和增量指标的交易，存量划拨指标交易中有存量建设用地指标交易以及附属于占用耕地的耕地占补平衡指标交易。增量指标中有耕地整理增加建设用地指标的交易(被叫停)、集体建设用地整理增加的建设用地指标交易即城乡建设用地增加挂钩，其中耕地占补平衡指标交易在多个省份开展，存量建设用地指标也在南京等地开展⑦，如果说耕地占补平衡指标交易属于地方政府的被动行为，那么其余的土地指标交易都是地方政府的主动“创新”行为。