改革开放30多年来，中国经济体制转轨具有显著的阶段性特征，不断改变财政政策调控的制度基础，对财政政策调控提出新要求。财政政策调控也与之相适应，出现一些阶段性变化，强化了财政政策调控的阶段性特征。当前，我国正在全面深化改革，本文试图沿着历史轨迹，分析经济体制转轨对财政政策调控的阶段性影响，从而为改善财政政策调控提供借鉴。 一、经济体制转轨对财政政策调控具有基础性影响：文献分析 从改革开放历史进程来看，我国经济体制转轨是从传统计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制的演进过程，本质上是资源配置方式和手段发生了根本性变化。如果把经济体制转轨视为一个大系统演变，把财政政策调控阶段性变化视为子系统演变，就可以清楚地看到，经济体制转轨对财政政策调控具有全方位的基础性影响。 (一)经济体制改革的核心是处理政府和市场的关系，在经济体制转轨进程中市场机制作用不断增强，对财政政策调控提出新要求 新中国成立后，我国建立了计划经济体制，奠定了政府主导型的经济发展模式，在旧中国遗留下来的“一穷二白”的基础上，迅速建立了独立完整的工业体系和国民经济体系。但是用指令性计划进行资源配置，由于管得太死，包括的东西太多，导致资源配置效率越来越低。当国民经济受计划经济体制束缚陷入崩溃边缘时，通过市场化改革推进体制转轨成为一种必然选择。卫兴华(1998)认为，党的十一届三中全会以来，我国以市场为取向的经济体制改革，就是要逐步弱化指令性计划的功能，强化市场的功能，逐步扩大市场机制作用范围，加重市场调节经济活动的分量①。经济体制转轨的根本任务，就是逐步建立由市场机制发挥作用的资源配置体系，反映了政府和市场关系的深刻转变。财政政策调控的阶段性变化，就是在这个大背景下进行的。 (二)经济体制转轨要求再造政府宏观调控体系，对财政政策调控的功能定位具有深刻影响 经济体制转轨进程中，一个重要任务是按照市场经济的要求改革金融体系，建立与市场经济体制相适应的银行信贷体系，在政府宏观调控体系中不断增强货币政策的独立性和地位，这就提出了财政政策和货币政策相互协调配合的问题。米建国、宋光茂、张承惠(1996)认为，财政政策和货币政策是宏观调控市场经济的两大政策工具，加强两者之间的协调配合，对减轻周期波动，保持宏观经济稳定，保障改革顺利推进，具有举足轻重的意义。他们发现，由于市场经济体制改革的渐进式特征，两者协调配合仍有很多需要改进之处，必须实施两大政策的全程配合及其程序化和规范化，把两者协调配合的落脚点放在国民经济运行和经济体制改革的重大问题上②。李扬(1999)认为市场经济的发展，逐渐改变了中国经济运行的基本格局，使得财政政策和货币政策在国民经济中的相对地位发生了改变，市场体制的不断成熟为两者之间的配合提供了更为成熟的沟通渠道③。 (三)财税体制改革作为经济体制改革的重要内容，构成了财政政策调控所依托的重要体制基础 财政政策调控方式必须与经济体制相适应，正是经济体制转轨为建立财政政策的间接调控机制奠定了基础。贾康(2003)指出，1994年中国实施分税制改革，初步建立了分级财政体制框架。分权型财政体制(分税分级的财政体制)内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆为主④。庞明川(2008)也指出，中国宏观调控政策绩效的发挥离不开体制基础，一定的经济政策总是与一定的体制基础相联系，一定的经济政策只有与相适应的体制基础协调配合，才能充分发挥政策效果。同时，市场经济体制不完善，对财政政策有着非常深刻的影响，甚至会形成约束条件⑤。吕炜(2004)认为，1998年开始实施的积极财政政策效果不足，根本原因之一在于转轨背景下的体制性约束。其中，两个现象最具有代表性：一个是积极财政政策在启动消费、恢复经济自主增长方面存在比较严重的失灵，现代财政政策原理的适用性受到挑战；一个是经济出现新的增长势头后又面临严重结构性失衡，用增长速度自动解决结构性矛盾的传统思维受到挑战⑥。 (四)经济体制转轨中财政分权格局逐步形成和演变，中央和地方之间的博弈成为财政政策调控必须考虑的重要因素 随着经济体制转轨，地方政府逐渐拥有了自己的目标和权限手段，也作为宏观调控的对象出现在中央政府调控体系之中。朱家良、吴敏一(1992)提出，中国传统的中央集权体制向中央和地方分级调控的体制转变，实行中央和地方的分级调控成为经济发展的内在要求，完善地方调控机制不能局限于地方本身，要放在整个经济运行的大背景下考虑⑦。此外，中央和地方财政分权带来的地方政府行为问题，也成为各方关注的话题。方红生、张军(2009)发现，地方政府实行的是一种在衰退期比繁荣期更为积极的“扩张偏向的财政政策”，并且认为这种政策选择是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的结果⑧。傅勇、张晏(2007)认为中国的财政分权以及基于政绩考核下的地方政府竞争，使地方政府公共支出结构呈现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的特征。这意味着，中国式财政分权也带来了一些额外成本，且呈上升趋势⑨。张晏、龚六堂(2005)认为，分税制改革后各级政府之间的政策协调能力的加强，是促进财政分权积极作用的重要原因之一⑩。陶然、陆曦、苏福兵、汪晖(2009)认为中国当前发展阶段中以地方政府提供低价土地、补贴性基础设施乃至放松劳工、环境保护标准吸引制造业的竞次性发展模式，缺乏社会经济的可持续性(11)。
