户籍制度，是中国社会构建的一种基础性制度安排，古老而又年轻。如今的户籍制度，是新中国成立以来城乡关系演进的特殊产物，可谓是当今国家治理体系中与政治、经济、社会和文化等领域都存在交集的一套复合型基本公共政策体系，在加强人口管理、调节城乡关系中发挥着重要作用。尽管它年过半百，但仍不很成熟，目前仍在改革的路上。 一 户籍制度是基于城乡居民身份管理及人口迁移控制的规制关联 经历半个多世纪的演化，户籍制度已渗透到我们生活的方方面面，不同程度地影响了或改变着我们的生产生活。“户籍管理，自古以来是我国历代政府对城乡居民实行有效民政管理的重要方面，也是人口数据经常性、稳定性的可靠来源，因而受到历代政府机构的极大重视。”①当代户籍制度，并非一个边界清晰、内涵明确的专项规程，而是基于城乡居民身份管理兼顾人口迁移控制的规制关联。其中，身份管理是本源，迁移控制是派生，介于两者之间的是制度“困境”及其“重建”的演进过程，从而对城乡关系发展施以调控。 (一)基于居民身份管理的制度框架 何为户籍?简而言之，户籍是就是身份，身份取决于“民”(个人)与“居”(居所)地域的隶属关系，记录这种关系的载体就是册子(户口簿)。这种隶属关系的建立及变更是需要政府确认和调控，确认的依据是户口登记，调控的手段是户口迁移。展开来说，户口登记是户籍制度的“压舱石”，主要是解决“户”与“口”的稳定问题，包括“户”之基(居所)和户之“口”(人数)及其对应关系，当“户”与“口”在地域保持一致时，按“居”的城乡不同，将“民”的身份区分农业户口和城镇户口。管理的依据有立户制度和户口登记制度，至今仍在适用。户口迁移是户籍制度的“平衡器”，重点是解决“户”与“口”移动问题，当“户”与“口”发生城乡或地域间分离时，户籍制度就启动平衡机制——要么“户”靠拢“口”，要么“口”回归“户”——确保户口登记的稳定性和准确性，积极的迁移政策会选择前者，保守的迁移政策会采取后者。目前，我国的户口迁移政策，因时因地而不尽相同，很难用积极或保守一概而论，但总体趋势是城市人口规模越大越趋向保守。户口登记是公民义务，户口迁移是政府职权，一个是居民身份建立的稳定机制，一个居民身份变更的平衡机制，两者之间的逻辑关联构成了我国户籍制度的管理内核，本源是城乡居民身份的管理制度。 (二)兼顾人口迁移控制的功能拓展 居民身份，由“民”与“居”隶属关系决定，既非一成不变，也非随意改变。对个人而言，居民身份的稳定性取决于个人的流动性；对政府来说，居民身份的可变性取决于居民迁移的合理性，界定的依据是迁移行为的目的性。人口迁移，通常是指人们从一个地点向另一个地点的迁居活动，从目的性上可分为生存型和发展型。迁移能否顺利达成或尽快实现目的，在中国现阶段，还要取决于居民迁移的因由——是组织(政府)行为或是个人(市场)行为。组织行为，诸如经政府授权或认可的招募、招录、调动、引进、投靠、安置等，对这类人而言，户口迁移只是一道手续。个人行为，诸如受市场因素驱动进城务工经商等，要实现向当地居民的身份转换需要行政审批，然获准的可能性与城市人口规模成负相关性，对这群人来说，户口迁移就是一道“屏障”。组织行为，改变了个人的职业，从而也改变了居民的身份，是户籍管理意义的人口迁移；市场行为，能改变个人的职业，而不一定能改变居民的身份，人口只是在地区间横向流动，就出现了户籍管理范畴的“暂住人口”，于是流动人口、外来人口就成了这类人员的现实“身份”。在人口迁移流动过程中，户籍制度扮演着比较重要的角色——服务迁移人口而管理人口流动，并随时间推进重点向控制流动方面转移和倾斜。然而，迁移可控而流动难挡，控制了小迁移也就“制造”了大流动。户口迁移在启动户籍制度平衡机制的同时，又对户籍制度的稳定机制(户口登记)产生“破坏性”影响且日益凸现，结果陷进控制住了“户口”而控制不了“人口”的困境。可以说，户口迁移不放松或户口登记不改进，都将会动摇户籍制度的管理基础。 (三)两者之间制度互动的叠加演进 新中国成立初期，公安部发布《城市户口管理暂行条例》(1951年7月)，开启了以立户制度为基础、以户口登记为支撑、以迁徙自由为保障的户籍管理的新纪元。此时，人口管理的重点是稳定人口、摸清底数，户口迁移相对自由，户口登记随人口迁移而变更，户籍管理体现以“居”登“民”“户”随“口”迁的本质特征，这对维护社会治安、保障人民安全起到了重要作用。然而，这一状态没持续几年，迁移控制就开始了。户口迁移受限，导致“户口”与“人口”大量分离，户口登记开始向人口居住延伸，人口管理逐渐向居住人口覆盖，户籍制度转入以限制户口迁移为基调、以管理人口流动为主线、以完善户口登记为重点的功能调整期。 从国家制度层面看，大体经历三个阶段：一是《中华人民共和国户口登记条例》颁布(1958年1月9日起施行)，户口迁移实行迁移证管控，人口流动实行暂住登记，人口管理实行城乡二元分治、控制农村人口向城市迁移，户籍制度呈现以“居”定“民”“口”向“户”回归的管理特点。二是《中华人民共和国居民身份证条例》公布(1985年9月6日起施行)，居民实行身份证及号码管理，上海、北京等地率先探索并在全国推行，对城市暂住人口实行证件化管理——暂住证制度，暂住人口的居住登记成为人口管理的重点，并与常住人口的户口登记进行分类管理，户籍制度体现以“居”记“民”、“户”与“口”分离的管理特征。三是《居住证暂行条例》公布(自2016年1月1日起施行)，户口登记城乡统一，户口迁移有序放开，人口管理聚焦城市常住外来人口的居住服务管理，户籍制度凸显以“居”安“民”、“户”向“口”靠拢的改革路向。 综上，从人口管理角度看，“居”与“民”的关系决定“户”与“口”的管理方式，当“居”与“民”关系对应，户籍管理就简化为户口管理(户口登记和户口迁移)；当“居”与“民”关系错位，户籍管理就演变为户口管理和(外来)人口管理(居住登记和服务管理)。从资源分配角度看，居”与“民”隶属关系的背后是公共资源的享有问题，“户”与“口”的管理问题就变成了公共服务的“户口”与“人口”的分配问题。从社会管理角度看，“户口”代表着供给、主要依靠城市，“人口”预示着需求、主要来自农村，“户口迁移”游弋其间、受政府所左右，在当下语境谈户籍制度改革，无疑是在为供需平衡这一经济命题提供社会解法，只不过给定的条件是城乡一体化，限定的目标是人口城镇化，解题的方法是处理好政府和市场的关系，价值的裁度是城乡关系协调、城市发展有序。
