价值与制度密切相关，一定的制度建构包含着一定的价值追求，一定的价值也需要通过一定的制度建构加以体现。同样，我国事业单位制度的建构与改革根本上也体现了对公平和效率价值的不同认知和追求。公平就是一种人们合乎理想目标的思想，它具有公正、均平的含义。效率则是一种活动状态，通常指最有效地使用社会资源满足人类的愿望和需要，以产出和结果加以标识。公平与效率彼此之间有一致的地方，也存在矛盾。不同的社会组织制度体系所体现的公平与效率的特质、状况及其内在的矛盾不一样。60多年来，为了更好地发展公共事业，政府建立了相应的事业单位管理体制，但这一体制并不是一成不变的，它随着价值选择的不同发生了相应的改变。因此，从历史视野来审视事业制度建构和事业管理体制改革的价值选择，梳理我国事业单位管理制度变迁的价值导向问题别具意义。 一、以公平为导向的新中国事业制度安排 追求公平是公共领域的首要目标，新中国始终将发展各项社会事业，向最广大人民群众提供尽可能多的福利，作为人民政府的重要任务之一。这种由政府主导产生的事业发展政策带有强烈的公平取向。这就决定了以发展公共事业为核心任务的事业单位在制度建设中必然体现鲜明的公平价值取向，与公共事业有关的制度安排也就必然处处体现出公平至上的精神。 新中国建立后，国家百废待兴，社会事业亟待发展，如何发展社会公益组织，推进各项公共事业建设，是横亘在党和国家面前的重要任务。中央高度重视事业单位及其相关制度建设，但当时事业单位制度建设有多方面的考量，有基于整合有限资源的考虑、有基于意识形态的考虑、也有基于有效管理的考虑，还有基于贯彻党和政府新的文教政策的考虑，但隐含的基本价值选择主要就是实现公平，就是要大力发展文教卫生事业，让广大人民群众尽可能普遍享受教科文卫体发展进步的成果。当时党和政府在观念上倾向于认为：一切的教科文卫体组织都要为人民服务，只有国家举办事业单位，主抓各项事业发展，才能实现这一目标，才能为全体人民提供公平的公益服务；旧社会私营的教科文卫体组织主要都是为有钱人、统治者服务的，没有公平可言。所以，中国共产党提出“有步骤地谨慎地进行旧有学校教育和旧有社会文化事业的改革”，“建立民族的、科学的、大众的文化教育”，“应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务”①。正是在这样的认知下，我国建立了一套具有浓烈计划色彩的管制性事业单位管理体制。 第一，实现私营事业组织国营化。从历史上看，传统中国的科教文卫体事业发展缓慢、规模很小，而且大多由民间办理，政府的作为相当有限。建国前，国民政府受经济能力和社会动荡的影响，政府举办的各项事业也不多，私人资本、社会力量、基金会，甚至外国教会和其他组织在该领域有不少的参与。因此，建国初期，我国存在着相当数量的私立、私营的文教机构，如私立学校、个体艺人、私立医院诊所、私营出版社书店和剧社等。但是，由于我们认为这些组织已经不适应社会主义文教事业发展的需要，很快就通过公私合营、国有化等方式对这些私营的文教事业进行社会主义改造，实现私营事业的国营化，从而形成国家包办一切事业的格局。除极少数集体所有制的事业单位外，多数的教科文卫体事业组织和事业都由国家和地方政府主办，由相关管理机构进行管理。我们在短时间内新建了一批教科文卫体事业单位，吸收改造了民国时期民营的文教组织，完成了文教领域的国有化，私人及其他社会团体被制度性地排斥出“事业”兴办者之列，事业主体国办化，事业主体从多元化变成一元化。 第二，事业单位组织管理行政化。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门分头统管各类事业单位，政府充当着事业举办者或所有者、事业行政管理者、事业经营者或运行管理者等多种角色，政事一体化，事业单位变成政府部门的附属物。政府主管部门主要通过行政管理系统，采用行政命令、指示、规定、条例、指令性计划等行政手段，来直接领导和管理其所属的各类事业单位。科研机构、学校、医院、剧团、运动队等事业单位的目标、任务、人员编制、活动经费、岗位设置、人事任免等，均由上级行政主管部门负责。事业单位参照政府机关形成相应的行政级别，建立财务、人事、物质、福利制度。与高度行政化相对应的是公共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律上的保证，运行没有必要的法律监督，其发展主要取决于各级党政领导的重视程度。 第三，事业单位人事制度机关化。事业单位的工作人员粗略地划分为干部与工人两大类，由党政机关实行统一管理，如确定事业单位人员编制，制定事业单位用人计划，负责事业单位人员供给等。②事业单位的绝大多数工作人员都是国家干部，具有干部身份，属于国家所有，毕业分配、部队转业、干部调配等个人志愿就要服从组织安排，服务国家计划调配。机关化表现在工作人员任用关系、奖惩考核、工资分配、福利保障等方面。因此，“事业单位没有独立用人权，事业单位仅仅是事业单位工作人员的工作场所，事业单位仅仅代表国家管理国家分派到事业单位的工作人员、执行有关人事制度与政策”③。
