一、引言 信访制度于1951年6月以原政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》为标志正式建立，[1]至今仍被赋予重要地位，如《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》将信访工作定位为“党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，十八大报告等重要政治文件也都将该制度归入“维护群众权益/利益的重要机制/制度”。虽然信访制度的实施在历史上一直存在各种问题，但未曾引起过对制度本身的质疑或批评。[2][3]直至本世纪初，以2003年“信访洪峰”(媒体对当年SARS疫情结束后短期内全国信访量尤其是进京“上访量”猛增现象的描述)现象引发社会关注为开端，对该制度的批评广泛出现并延续至今。引发这些批评的最直接原因是该制度实施中持续存在的可被视作“问题”的各种现象：从早期被曝光的一些地方政府以各种不当甚至违法手段限制民众诉求表达，到此后被一些地方政府越来越多地使用的各种“花钱买平安”以及少数“上访”民众的各种不当诉求与表达行为，再到最近媒体报道的一些地方政府“状告”上访民众“敲诈勒索”现象，等等。在过去十多年里，这些现象引发的批评已不再仅是就事论事地指向当事地方政府及其官员或诉求与行为不当的上访民众，而已直接指向信访制度本身，使之在国家治理体系中继续被赋予重要地位的同时也面临着争议不断的尴尬处境。 作为一项与执政党传统密切相连的政治制度，信访制度现时既重要又尴尬的处境反映了处在变迁中的国家治理的现实困惑，为思考现实的国家治理及其变迁提供了一个重要切入口。本文基于对既有相关观点与实践的分析，从制度传统及对制度功能的现实需求两个角度就信访制度的上述处境展开分析并据此对其改革做方向性思考，以从信访制度领域形成对现实的国家治理及其变迁路径的一个侧面的具体认识。 二、变法与调适：既有主张与实践 在过去十多年时间里，学界围绕信访制度改革形成了许多主张，在实践中不同层面的制度调整与改进也在持续进行。由于一一论述这些内容各异的主张与实践需花费大量篇幅且难免挂一漏万，在此仅做理想类型分析，只关注其中在同一维度上明显分处两端的内容。这分处两端的内容分别被概括为“变法”模式和“调适”模式。从学界有关争论中形成的“信访法治化”主张是前者的典型代表，实践中大多数的制度调整与改进则可被归入后一模式。 (一)变法模式下的信访法治化主张 在21世纪初以来对信访制度的广泛批评中，最主要的便指向其实施中存在的大量与法治——如后文将进一步指出的，这些文献论及的“法治”主要是“规则之治”而未明确涉及“良法之治”——理念相悖的现象。这些现象被认为源于该制度的实施过程是与法治相悖的“人治”过程。在此过程中难以在确定的规则与程序下达成对民众诉求的可预测的处理，不仅诱发地方政府各种非正式权力运作及信访民众各种非制度化诉求表达，还会形成损害司法权威、破坏公权力公信力、阻碍法治建设等不利于现代国家治理体系建设与发展的深远后果。基于上述认识的各种政策主张均认为信访制度实施的应然状态是对民众诉求的处理符合现代法治理念，信访制度改革应实现“信访法治化”(相对少数主张逐步废除该制度的观点本意也在此)。本文将这种主张归入“变法”模式。 变法模式本是苏力对一类法制建设主张的概括，其强调改革者能够发现或确定一套更为先进的制度，且对既有制度的改革可被化约为以这样一套更为先进的制度替代或改造既有制度。[4]信访法治化主张正是在上述意义上可被归入这一模式，即其本质上也是假定在法治理念指导下的规则与程序更为先进，从而对信访制度的改革无非以前者替代或改造后者。然而按照苏力的说法，变法模式虽有其可取之处，但在理论上有一些“重大弱点”进而在实践上可能带来一些问题；概言之即这类主张存在唯意志论倾向而未能全面理解(法律)制度的功能，经由其形成的新的(法律)制度既不必然符合现实需要，也未必能替代既有制度；这一问题同样存在于信访法治化主张之中。虽然这类主张在有关信访制度改革的讨论中已占据了非常重要的、甚至是主导地位——包括本文作者在内的多数论者起码不会反对这类主张对法治理念的推崇，且十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“把信访纳入法治化轨道”的表述也认可了“法治化”是信访相关改革必须涉及的内容，但从信访法治化这个具体内涵其实见仁见智的表述中所能明确看到的只是如下推理过程：法治(规则之治)是可欲的，信访制度实施中存在很多有悖法治的现象，所以信访制度的实施(结果)是不可欲的。基于上述结论虽可以提出信访法治化这个改革目标，但并不能自动得出实现这个目标的改革方案。而更重要的是，从上述结论中固然可以但并非仅能形成信访法治化的主张——法治固然可欲，但就信访制度改革而言，可欲的未必仅有法治；若奉法治为圭臬而不及其余，则会有以理想剪裁现实之嫌。 其实从信访制度实施的实际来看，虽然对诸如请求政府照顾等诉求(这类在基层并不少见的信访诉求往往超出了“低保”等社会政策的回应范围)如何处理并无确定标准，但对引发信访活动的更为常见的各类官民纠纷或民间纠纷基本上都有既定的法律解决机制。若法律规则与程序能如期望的那样有效——即其不仅能如预期的那样被执行，还能够借此切实解决相关问题、回应现实需求，则大多数诉求本不会进入信访渠道，信访制度实施中自然不会出现广受诟病的各种现象，甚至该制度会因无用武之地而自然地淡出历史舞台。反而言之，正是由于尚不能有效落实既定法律规则与程序或——更为重要的是——基于这些规则与程序并不能完全有效地回应所有现实需求，才有了对信访制度(及其他制度)功能的现实需求，进而才有其实施中以法治为标准可被界定为问题的各种现象。若信访法治化可欲，则要回答如何予以实现的问题；若在法治化之外还有其他可欲的目标，则要明晰这些目标是什么及其根据何在。对上述两方面问题的回答都必须以对信访制度及其实施的全面认识为前提，而不能囿于特定先验标准从理想到理想做循环论证。
