党的十八大以来，我国全面推进国家治理体系和治理能力现代化，推进法治国家、法治政府建设，推进政府治理创新，对于我国各级政府行政机关和行政工作人员提出了极高的施政要求。同时，十八大以来，中央全面从严治党，高压反腐，重拳反腐，一大批“老虎”“苍蝇”应声落网，使得我国过去不断恶化的政治生态得以逐渐改观。在这一背景下，一方面是人民群众的大力支持和拍手称快，另一方面却是政府部门新的行政不作为现象的悄然滋生与蔓延。党的十八届四中全会《决定》针对行政不作为、乱作为问题指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”这是基于政府职能权责统一特征以及当前治理中“为官不为”等突出问题作出的针对性要求。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》中对于行政不作为的治理有法律规范，我国法学界也对行政不作为问题进行了深入研究，但并没有有效防范和遏制新政治生态下行政不作为的一些现象，说明单靠法律，不足以完全解决目前存在的行政不作为现象。必须从更深层面进一步研究行政不作为问题。本文以现代政府治理为视角，从推进国家治理体系和治理能力现代化的理念和精神要求出发，以政府治理的现代转型为价值指向，对当前存在的行政不作为问题进行理论剖析。 一、对行政不作为现象的不同解说 关于政府行政不作为的研究，学界基于不同视角对其内涵、表征的认识也各不相同，主要有法律层次的、社会层次的、政府职能层次的不同界定及其破解之道。 从法律的角度界定行政不作为现象是目前学界主要的解说，即认为行政不作为是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。其解释主要是依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，将违反该法律的一些行政行为定义为行政不作为。我国长期存在“民不告官”的传统使这部具有“民告官”性质的法律在治理实践中也遇到许多障碍性因素：一方面是公民个体法治意识的淡薄、法治观念的缺乏导致“民告官”的情况相对较少，另一方面法院受理此类案件后在判决方面也有诸多难题。因此，最高人民法院于2015年1月15日首次通报了人民法院关于行政不作为十大典型案例，主要包括：行政机关对群众举报或申请置若罔闻，对民众的合理利益诉求不予支持且行政主体间相互推诿，执法走过场、执行不到位等行政不作为现象。强力的法律保障和最高人民法院对典型案例的通报，对于从法律角度理解和治理行政不作为现象无疑大有裨益。 但是，单纯依靠法律法规解决行政不作为现象亦存在如下困境：一是法律法规体系的构建与行政不作为的实践行为相比具有滞后性特征，这使得任何法律制度体系都无法及时有效规范和治理行政不作为所囊括的所有领域和情况，特别是基于职能设定与任务要求，在动态的职能调整和任务要求下产生的行政可为与不可为之间的边限模糊难以界定划分；二是行政不作为的受案范围过于狭窄，现实行政活动中尽管不存在诉诸法律的明确事实与条件，却确实存在着无明显触犯法律但存在行政不作为情况。因此，依据《行政诉讼法》解决目前我国政治生态环境和政府行政环境下产生的行政不作为就显得力有不逮，没有真正触及和切入我国目前行政不作为中深层次问题及要害。 从社会的角度看，行政不作为就是指行政主体以消极方式对待社会公共事务，通过不作出有内容意义的动作或动作系列来影响行政主体与社会主体之间以及社会主体相互之间的关系，[1]是行政主体在对社会公共事务治理时的外在表现形式，其涉及社会治理问题。这种解释认为行政不作为损害了公共利益，消解了行政主体治理公共事务的效能。 从理论上讲，现代政府是社会公共利益的代言人，以治理公共事务为己任，从社会与政府关系的角度界定行政不作为，原则上没有不妥之处。但是，对于现实中存在的大量具体行政不作为而言，这种看法存在可商榷之处：一是过于笼统和抽象，而且，公共利益、公共事务本身具有一定的抽象性；二是政府行政指向的公共利益、公共事务在不同时期，其内容是有时代特点且不断变化的，与之适应的政府部门承担的职责和使命也具有时代特色、特定内容；三是将行政不作为之责任不进行具体分析全部归咎于行政主体，会导致问题泛化，抓不住问题的实质所在；四是对于行政不作为的部门本身或者人员来说，容易以公共利益、公共事务的名义为凭借为自己的不作为寻找借口。 从政府履行职能的角度界定行政不作为也是一种较为普遍的看法，即认为政府行政不作为是指政府部门或人员没有履行自己应当履行的行政职能的行为。事实上，政府都是基于特定职能而存在的，履行政府职能是政府所肩负的天然使命，无论是管理方面，还是机构设置、人员编制、科层制度、职权设定与分工、经费预算、考核监督方面，政府对于履行职能都体现出较强的理性自觉。尤其是随着我国经济体制改革的不断深化，市场在资源配置中发挥的作用越来越突出，由市场经济体制下政府职能定位决定的我国行政管理体制改革也不断深化，法治政府、责任政府、服务型政府的理念深入人心。
