自2003年以来，虽然粮食产量实现“十二”连增，总量短缺的问题有所缓解，但政府和理论界对粮食安全的担忧仍然存在。很多学者从扩大对外贸易[1]，加强政策支持[2]，科技进步[3]等方面探讨了粮食安全实现的路径，但却忽略了粮食安全问题本身正在随着外部环境变化而变化。粮食安全正逐步从宏观安全向微观安全，从单一目标向多目标，从独立概念向系统概念转变。尽管粮食安全问题内容不断发展，但粮食安全公共产品的性质却没有变。因而本文拟从粮食安全公共产品性质出发，结合目前粮食安全面临的新挑战和黑龙江省五常市调研的情况，探讨制度创新和保障粮食安全的耦合关系及作用机理。 一、粮食安全的制约因素 自2003年以来，我国粮食产量实现“十二”连增，粮食供需总体形势由趋紧转向趋松。但在城镇化发展，人口持续增加，粮食需求不断增长，需求结构升级的新形势下，粮食生产的资源约束日益显现。库存大、进口增、成本高，供给侧结构性矛盾日益突出，粮食安全面临新的威胁。用历史理性来审视粮食生产发展历程和当前的粮食供需形势就会发现，中国并未真正摆脱粮食安全的威胁，只是短期内将粮食安全总量问题外化为生态问题、结构问题和体制问题。目前实现粮食安全的主要制约因素包括以下几点。 (一)资源承载压力大 实现国家粮食安全的最基本条件是保证粮食基本自给，耕地资源的数量和质量是粮食自给最基本的约束因子，中国的粮食安全战略在于保护耕地数量和耕地质量[4](P333-354)。我国粮食连年增产的代价是农业面源污染严重，耕地质量下降、地下水超采等问题日益严重。后备土地资源匮乏，城镇化推进又势必会占用部分耕地，加强生态建设要求部分耕地退出农业生产，粮食播种面积进一步减少。水资源短缺且分布不均衡，工业用水和城市居民用水的大幅度增加，农业灌溉用水比例将会日益下降。预计到2030年农业灌溉用水量将比1998年减少15％，占总供水量的比重将从1998年的76.8％下降到66％左右①。因而有学者主张合理利用国外耕地资源，积极开展粮食“走出去”战略，实现粮食安全[5](P328-333)。 (二)需求结构变化快 当前粮食安全问题集中在粮食安全多目标体系下的供需结构失衡。与过去长期供应短缺时代不同，随着我国粮食生产增长迅速，不仅人均热量摄入水平大幅度提高，食物结构和营养状况也得到显著改善，甚至在一些高收入地区和人群中，营养摄入过量导致的肥胖症、“三高”为代表的富贵病发病率不断上升。因而，要求粮食种植结构根据需求进行及时调整，保证主粮产量，合理提高饲料粮种植，更重要的是要提高粮食及其制成品品质而非数量，鼓励粮食种植加工品牌化。 (三)供需结构性矛盾突出 中国粮食连续多年增产，临时收储政策和支持价格政策造成粮食库存过大，并且结构不合理，出库缓慢，陈粮风险上升，再加上国内外粮价倒挂，造成库存、产量和进口“三增”的局面。目前粮食作物的生产成本也已经超过或者逼近国际市场价格水平，而且呈继续上升趋势，未来的进口将继续增加[6]。 (四)种粮内在动力不足 在农资成本、劳动力成本和国际粮价的多重挤压下，农民种粮比较效益低，风险大的问题突出，限制了种粮的热情。棉花、烟草、水果、蔬菜等经济作物挤占了粮食播种面积。种粮比较效益低也加速了农村劳动力的流失，农业“非粮化”、“农村化”、“空心化”日趋严重。 (五)政府支持政策的局限 近年中国粮食稳定增产，农业支持保护政策发挥了关键作用，但也是粮价高企，库存积压，粮食生产效率低，竞争力差的问题的主因之一。很多补贴政策在世界贸易组织规则属于“黄箱”范围，中国对小麦、玉米和稻谷等的支持已经接近中国在加入世界贸易组织时承诺的上限，加大“黄箱”支持也遇到了“天花板”。并且也有学者认为粮食补贴对于提高农民种粮积极性，刺激粮食生产作用有限[7]。因而有必要改革政策支持方式，提高政府政策支持效率。 (六)粮食生产成本上升的压力 除了支持政策带动农资价格上升导致的生产成本上涨，劳动力价格上升也是国内农产品竞争力下降，粮食进口大幅度增加的重要原因。劳动力成本大幅度上升的根本原因是农民收入上升，而增加农民收入正是政府追求的目标，因此劳动力成本上升造成的农产品竞争力下降也是一种“甜蜜的悖论”。实现二者的统一只能依靠科技创新和制度创新，切实提高农业劳动生产率。 如果仅仅将粮食安全局限于总量自给，在以家庭为单位的生产组织方式和传统粗放的生产方式下，则必然会使生态资源、劳动力和市场问题日益突出。因而，解决粮食安全应该回归粮食安全问题本身性质的再认识和外延的界定上来，从系统认知和制度创新的角度寻找解决办法。 二、粮食安全概念的再思考 联合国粮农组织(FAO)于1974年首次提出了粮食安全，认为粮食安全是人类目前的一种基本生活权利，即“保证任何人在任何地方都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。概念的内涵把人们能获取足够的食品作为粮食安全的核心要义。此后，粮食安全概念是一个发展变化的过程。粮食安全概念正从宏观安全向微观安全、从单一概念到系统概念、从单一目标向多目标转变。
