我国环境事权划分现状及改革建议

       一、我国环境事权划分的基本情况

       与发达国家类似，我国政府环境事权由政府部门及其所属机构根据法律法规有关规定来履行，环境事权划分也经历了一些变化过程。

       (一)环境事权的分类。

       环境事权可以从不同角度进行分类。从事权功能角度划分，可分为宏观调控、公共服务、市场监管与调节等事权；从性质角度来划分，分为能力建设类(管理、监察、监督、执法等能力)事权、环境工程设施建设和运营事权、落后产能淘汰事权、减排技术研发和推广事权、环境责任兜底事权；从支出预算管理的角度，可分为环境保护事务、环境监测与监察、污染防治等十类事权。报告拟从支出预算角度对环境事权进行研究。

       我国政府环境事权划分以相关法律规章为基础，这些规章制度包括：《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》等多部法律法规，以及诸如《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的意见》、《国家环境保护部关于加强环境应急管理工作的意见》等多项行政规章和制度。据不完全统计，我国有环境保护法律10部、自然资源法律20部、环境保护行政法规(国务院令)31件、地方性环境法规‘700余件、部门规章(环境保护部令)70件，以及大量的国家环境标准和相关司法解释，①这些可视为我国环境事权划分的法律基础。

       (二)环境事权划分的基本情况。

       我国政府环境事权有上收和下放两个方面的变化。2008年，原国家环境保护总局升格为环境保护部，强化了中央政府部门在统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务方面的环境事权。根据党的十八届五中全会精神和2015年8月印发的《生态环境监测网络建设方案》要求，环境保护部将适度上收生态环境质量监测事权。另外，环境保护部2013年下放基础设施类及环境影响较小的共25项建设项目环评审批权限，同时中央部门继续严格跨区域流域、环境影响重大、敏感复杂建设项目的环评管理；2015年3月将火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、汽车、大型主题公园等项目环评审批权下放至省级环保厅，并要求省环保厅对目录以外的项目审批权限作出及时调整；近期，国家将重点污染源监督性监测和监管重心下移，地方要逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。当前，中央和地方政府环境事权划分(见表1)。

      

       二、政府环境事权划分存在的问题

       基于环境事权划分依据、政府与市场间环境责任、政府间纵向事权划分以及政府内部横向环境事权划分四个维度，报告认为，我国环境事权划分存在的主要问题是不细化、不合理和不协调，政府环境治理能力有待进一步提高。

       (一)环境事权划分依据不够完善。

       1.部分环境事权划分缺乏法律依据。政府履行环境事权必须有法可依，法无授权不可为。现实的问题是，某些政府环境事权恰恰没有法律依据。例如，水污染防治法律制度以针对城市居民和企业的需要为核心，较少规定专门适用于农村和乡镇建设、农村集体经济组织和乡镇企业所带来的水环境问题，致使农村面源污染现象日趋严重却缺乏清晰的执法依据来遏制。

       2.部分法律法规条款规定不明晰。除了缺乏法律法规规定之外，更多的情况是法律法规条款太粗，内容过于原则，缺乏相对明晰化和分类指导的制度规范，政府部门执行不力，环境事权履行难以落地。例如，2000年修订的《大气污染防治法》对区域大气污染的联合防治的协调体现不足，只是规定划定大气污染物排放总量控制区，未详细规定区域大气污染的联合防治协调机制具体程序，导致政府间环境事权难以落实。又如，新《环境保护法》第10条规定了环境保护监督管理组织机构及其行政权限，而法律中只是笼统规定了“有关部门”，未明确环保部门与其他部门之间的合作与协调职责，导致环保部门与其他政府部门之间协作困难。

       (二)环境事权越位与缺位并存。

       1.政府环境治理越位。

       一是政府直接承担本应由市场承担的事务。政府部门大量精力用于相对琐碎、劳动密集型的行政性工作，政府在环保领域更多地而不是更好地发挥作用，那些本由市场(如用能权交易、合同能源管理、碳排放权交易、排污权交易)或者由政府和社会资本合作开展的环境治理和生态保护事务仍由政府把持，市场在环保领域的决定性作用远未彰显。

       二是政府以督导为名干涉企业正常运行。在治理雾霾过程中，一旦出现雾霾情况严重，政府环保部门派出督查组，以督导为名，要求地区相关企业停工停产，或者限制企业产能，即便企业节能减排标准达到国家标准也未能例外。政府粗暴干预企业正常运行，政府履行环境事权缺少“章法”，给企业生产运营造成损失。

       三是政策朝令夕改让企业蒙受损失。环保政策是政府部门履行环境事权的载体，但如果环保政策更改过于频繁，会干扰市场秩序。以火电行业环保政策为例，环保部2012年刚刚实施《火电污染物大气排放标准》，2013年年初又对47个大气污染重点控制区实施“史上最严”的特别排放限制，企业又要对造成刚刚建成的部分环保设施进行二次改造，“拍脑门”决策造成企业投资极大浪费。