我国新型城镇化的核心是人的城镇化，这与传统城镇化所强调的以经济发展为核心，政府主导的土地城镇化有着本质区别。在以人为本的理念下，新型城镇化强调在政府引导下适时运用市场化方法循序渐进地实现人的城镇化。而户籍制度改革是实现人的城镇化的首要前提。户籍制度改革不仅关系到我国城乡居民的切身利益，更关系到国家治理体系与治理能力现代化的推进。由于当前户籍制度改革与财政、土地、社会保障、社会福利等一系列政策密切联系，且涉及社会多元主体，往往“牵一发而动全身”，其改革进程既充分体现着新型城镇化的发展理念，又直接影响新型城镇化的发展方向。以条件准入制为基本特征的户籍管理制度是长期以来我国户籍管理制度的主要特征。而在当前，这一管制式的户籍管理方略已经不能适应经济社会发展与新型城镇化发展的要求。新型城镇化进程中，户籍制度改革应以实现户籍管理由户口管制向户口登记制度转变为目标，分阶段分地域弱化户口管制功能，完善高度信息化的户口登记功能，以民生服务为导向实现人的城镇化。 新中国成立后，长期以来的户籍制度导致城乡二元体制的固化，造成社会成员的身份化与等级化，已经不能适应市场经济转轨与社会转型的要求。近年来我国户籍制度改革不断推进，在农业转移人口市民化、城乡公共服务均等化等方面取得了一系列成果。据官方统计数据显示，截至2014年年底，我国城市化率为54.8％。然而受户籍制度与高房价的制约，实际上城市中的大量流动人口无法在城市中定居，因而实际的城市化率应大大低于这个数字。户籍制度改革是一个复杂的系统工程，随着户籍制度改革的深入，改革进入深水区，由于附着于户籍上的利益及相关福利保障制度等方面的制约，户籍制度改革的难度加大，需要从更为宏观的视角审视改革进程，使其更好地为新型城镇化的有序推进及维护社会和谐稳定服务。 一、从公共安全视角审视新型城镇化进程与户籍制度改革 户籍制度改革之所以要放到公共安全的视角下去考察，因为户籍制度改革本身与土地制度、公共服务、社会保障、住房政策、财政政策等方面有着密切联系。在新型城镇化与整体治理的进程中，改革带来利益变化，甚至可能引发冲突。因此需要在“大户籍”制度的背景之下，从户籍制度与住房、就业、教育、社会保障等相关制度相结合的角度，研究推进落实户籍制度改革的相关政策问题，去除户籍政策本不应承担的过多资源及利益分配的功能，还原其应有的民事登记与身份证明功能。从公共安全背景分析，原有户籍制度所造就的一元化的供给模式已经无法适应社会经济发展的需要，传统户籍制度的滞后性暴露出来。近年来，改革的社会呼声和意愿强烈，针对户籍制度所引发的群体性事件层出不穷，如流动人口随迁子女异地高考问题、拆迁户口迁移问题、流动人口社会保障问题等。这些都可能对社会公共安全及社会稳定造成负面影响，故迫切需要通过户籍制度改革和相关配套措施的完善调整利益关系，打破城乡二元结构，实现公共服务均等化与社会的和谐发展。 (一)注重调节不同类型利益诉求冲突与户籍制度改革政策 户籍制度改革涉及多元利益主体，各社会成员间的偏好呈现多样性特征，具体包括中央政府、特大(大)城市政府、中小城镇政府、城市户籍人口、农业转移人口等，他们对户籍制度改革的认识、利益偏好与行为取向不一致。目前户籍制度阻碍了劳动力市场合理配置资源和流动。从理念上说，在城市有住所、就业并合法纳税的公民，就应拥有城市公民的基本权利。由于户籍制度本身与社会诸多领域的政策关联，可能涉及的利益主体众多，涉及地域与领域广，管理部门多，一旦协调不力，可能引发社会公共安全事件。以城镇化进程中户籍非农化诱发的征地补偿收益冲突为例。由于农村集体经济成员资格的确认目前没的明确的法律依据，在实际操作中仍将户籍作为判断的主要依据。由于各种原因在不同时间产生的“农转非”人员的集体成员资格存在瑕疵，可能丧失征地补偿收益分配的权利。这一方面导致不愿将户口非农化的“逆城镇化”现象，另一方面由于资源的稀缺性与利益分配法定依据缺失，极易导致利益分配问题所产生的“农转非”人员与其他村民之间、与集体经济组织之间等的社会矛盾因“户籍”这一依据直接指向各级公安机关。由此，在户籍制度改革进程中，需要高度关注户籍改革对整体社会公共安全产生的影响，必要时要适时进行公共安全风险评估，并在政策过渡期的实施过程中遭遇明显社会抵制与政策阻滞时适时调整策略，避免采用强制性极端管制方式，尽可能秉持公众自愿的原则，防止公共安全危机的产生。 (二)切实防止新型城镇化进程中户籍改革主张的“过犹不及” 户籍制度改革中，在警惕因人口扩容导致的城市系统脆弱性风险加剧的同时，也要重视相关政策变迁引发公众安全感的变化，以及由此产生的公共安全风险。按照新制度经济学理论，制度变迁过程中存在路径依赖的现象。“路径依赖是指人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”[1]原有户籍制度与其他相关制度高度黏合，从一定意义上说，在原有社会制度下曾有利于固化人口流动，从而有利于维持社会稳定。然而在当前风险社会背景下，旧制度的思维定势与对原有制度的路径依赖，农村土地观念的固化及既得利益集团——城市本地人口对户籍利益的维护等，使户籍制度改革成为涉及多领域的系统工程，需要全社会的参与和高效合作。在新型城镇化进程中，需要更为理性和审慎地分析当前户籍制度所造成的社会资源短缺，对短缺的性质、程度、方向等进行合理评估，并建立逐步实现城镇化的安全机制，鼓励各地结合自身实际情况实施户籍改革方略，防止“不惜一切代价”的追求城镇化率的数字，否则，可能引发户籍改革主张的“过犹不及”，促发公共安全隐患升级、引致更严重的社会压力或公共安全事件。如重庆市曾在鼓励辖区内农业人口进入城市落户，农村转城市户口在自愿原则的基础上，设置过渡期，允许在转户之日起3年内保留承包地、宅基地及农房使用权和收益权。这一政策有效避免了急功近利式地追求“城镇化率”而可能产生的社会安全风险。
