一、文献综述与问题提出 行政审批是个复合的研究议题，经济学称其为“政府规制”，由于定位为对市场失灵的干预，侧重于讨论不同产业或领域规制的政策手段与经济效果；在法学界则称为“行政许可”，关注的是审批行为从程序、环节到条件的“法治”性。本文试图跳出应然层面的规范演绎，聚焦中国政治场域内这场持续了将近二十多年①的行政审批制度改革(简称“审改”)。深圳于1998年率先扛起审改大旗，随后各地方政府纷纷有所行动，三年后国务院便正式将其纳入议程设置，启动了全国范围的改革。然而改革至今，呈现在公众面前的还是一轮又一轮的“取消、下放和改变审批事项”以及遍地开花的行政服务中心。显然审改将中央与地方政府的改革积极性都调动起来了，但为何在这个具有诸多纵向学习模式、适应能力较强的政治体制内②，改革多年却始终难以形成体制性的合力或取得实质性的成效? 主流解释认为这是各行动主体的利益冲突所致，面对决策团体致力于削减和规范行政审批运行，执行团体则在极力保全自身现有的审批权力及其行使空间，同时特殊受规制团体也希望保障现有审批限制下的垄断地位和高额利润。改革对这些行动主体的利益损害使它们联合成审改过程中的阻力③。第二种观点认为审改受阻滞是改革路径和手段不当造成的，这里既有对传统执行体制的路径依赖，例如非制度化和非法治化的权力运行、任务—指标的管理手段以及运动式的执行模式④；也有渐进改革的战术困境，包括单兵突进，未与程序、监督制度形成联动；以及利用条块结构革新“条块分割”⑤，只停留在利益边缘的微观调整等⑥。还有研究从制度演化的视角提出行政审批制度是在渐进转型中维护政府对微观资源配置和对社会管理的权宜性举措⑦，经济水平、利益关系以及意识形态等相关政治变量的序列结构把行政审批置于相对稳定的制度矩阵中，需要强有力的制度激励与创新才可突破其路径依赖⑧。 这些解释从不同侧面剖析了审改“马拉松”所面临的一系列改革困境，不论行动者、改革路径还是制度环境，这些体制性障碍都同时嵌套在从中央到地方的各层级政府的审改过程中。由现有的地方审改实证案例可见，地方政府能够根据策略需要相应地利用国家政策、强人政治⑨、非正式关系⑩、前期改革的“撬动效应”(11)以及行政服务中心的“制度装置”(12)去突破上述的障碍，推动属地审改的进程。换言之，改革决策团体是有能力也有意愿去消解或弱化这些体制性障碍，那么导致审改之所以旷日持久，始终难以走出“割韭菜”怪圈的根本原因在何?另外，通过这些案例研究可以发现地方决策团体在展现出主动创新的改革魄力与灵活策略的同时，在完成上级任务时又流露出消极应对的态度，这种行为悖论又该如何解答?本文提出在宏观的行政审批改革场域中存在两种鲜明而迥异的改革逻辑，一种是自上而下，由中央政府主导，依托职能部门推行的；另一种是由地方政府(特别是市县两级)发起，整合属地资源自主展开。这两种逻辑间的并行和矛盾导致了审改长时段地处于僵持状态，只有当这两种改革逻辑从博弈走向交融，才可能使改革得到实质性的推进。 二、宏观视域下行政审批制度改革的顶层逻辑 行政审批制度改革从本质上看就是一场政府内部的自我规制。清理和削减审批事项则减少了政府对微观市场配置或社会管理的干预，其实就是对政府现有的权力进行限制与规范。在改革中受益最大的其实是审批对象(无论是企业还是民众)，但他们无意愿也无能力成为推动改革的初级行动团体(13)，因为行政审批对他们而言是典型的公共物品，改革的收益并不能为他们所垄断，因而存在奥尔森所演绎的集体行动困境，更重要的是，在强政府—弱社会的权力格局下他们的行动能力其实相当有限。吊诡的是，这场削减政府利益的“权力变革”并未因行动团体缺位而未果，反而被作为利益受损者的政府自发启动。强烈的发展意愿(14)为改革者提供了主动自我规制的政治动机，而“碎片化权威主义”(Fragmented Authoritarianism)(15)的权力结构内部则衍生出由中央主导的顶层改革逻辑与地方政府主导的属地改革逻辑，这两套逻辑之间紧密关联却也存有相当的张力，长期并存于宏观的审改场域内。
2001年9月国务院行政审批制度改革工作领导小组正式成立，随即召开改革工作会议，这标志着行政审批制度从分散在各行业的政府规制转变为专项的改革议程。由中央政府主导的顶层改革逻辑，旨在利用行政审批范围的调整重新界定与规范政府、市场与社会三者间的权利与边界。它依托国务院各职能部门对职权内的审批事项内容进行清理和削减，并且利用自上而下的条状结构以任务—目标责任制的管理方式在政府体制内部推行。 (一)理念—设计导向与审批事项清理 从改革时机上看，加入世贸组织(WTO)这一事件开启了政策源流的“问题之窗”，将审改摆到政策议程中明显且急迫的位置，但是在顶层逻辑的设计中，审改并不仅仅是应对入世要求的回应性举措，而承载着更具理念性和全局性的改革意图，即以行政审批制度作为“载体”去推动政治体制改革，具体而言是在“政府—行政审批—市场/社会”的关系链条中，首先借由审改推动“现代政府”的建构，包括纵向层级间的配置、横向职权范围的合理化以及运行的规范性，在政策文本中经常表述为建立“廉洁、勤政、务实、高效”的政府；其次，由借“政府职能转变”，一方面收缩政府对微观资源的过度配置，另一方面维持公权力对矫正市场失灵的需要，从而撬动政府权力、公民权利与市场主体利益的重新分配；进而重构政府、市场与社会三者的活动边界，特别强调“发挥市场配置的基础性作用”(16)。
