在新型城镇化以战略方式进入治理场域之际，公共行政这一“现代政府治理的心脏”[1](前言p1)对新型城镇化治理起着举足轻重的推动力量。健康有序的城镇化进程会引起政府治理结构的转变和治理能力的提升，治理主体也倾向于由中央政府向地方政府转移。相比中央政府，地方政府在处理城镇化问题时更富有灵活性和及时性。我国传统的行政治理是以马克思主义国家学说和计划经济体制为基础，以强制命令的方式为手段。显然，传统的行政治理已经不能适应社会需求和新型城镇化发展要求。自中共中央十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化以来，地方政府的行政治理变革已迫在眉睫。 当前，在新型城镇化进程中地方政府的行政治理面临着诸多困境，相比之下，利益协调机制、府际竞合关系和行政职责权限这三个方面所存在的困境更值得关注，本文试图对此展开研究，寻求其解决路径。 一、地方政府在推进城镇化进程中面临的三大困境及其成因分析 根据城市病发展的四阶段论，“城市化率在50％～70％是城市病的发作阶段”，[2](p63)2015年我国城镇化率已经达到了56.1％，按上述理论，目前我国应处在城市病发作阶段的初期，即城镇化矛盾的叠加期。而从实际情况来看，我国城镇化尚未进入城市病发作初期，总体上仍处于健康状态。不过，人口膨胀、交通拥堵、住房紧张和就业困难等“城市病”征兆已经开始显现，值得关注。城镇化过程中暴露出的各种各样的新情况、新问题考验着地方政府的治理能力和水平。随着新型城镇化的进一步深入推进，地方政府的行政治理所遭遇的困境及其挑战亟待研究。 (一)利益调配问题：利益导向的异化 利益是一把双刃剑，它在调动地方政府积极性的同时也为行政治理问题的产生埋下了伏笔。“我国的市场经济的发展是一个制度变迁的过程，实际上是一个逐步承认地方利益并强化的过程”。[3](p69)计划经济时期，地方政府受中央政府的高度调控支配，俨然成为中央政府的派出机构和中央政策的执行者，缺乏独立利益和主体意识，扮演着中央政府在地方上的“代理人”角色。分权制改革以来，原有的利益格局被打破，地方政府不再只是计划经济体制下垂直权力体系的一个传递层次，而是市场经济条件下相对独立的利益主体，地方政府的权力不断被强化。然而，受传统城镇化推行模式影响，地方政府在治理过程中常常过分强调经济利益而忽视公共利益，注重局部利益而忽视整体利益，造成了地方政府利益目标错位，加上相关利益约束机制的建立比较滞后，这就不可避免地导致地方政府的城镇化建设行为朝着非理性方向发展。因此，地方政府利益目标错位和相关利益约束机制的软化是地方政府治理问题产生的内在根源。 工矿仓储用地33.2％ 住宅用地23.6％ 商服用地19.8％ 交通运输用地13.8％ 公共管理与公共服务用地9.6％ 譬如，由于利益导向的异化，在2015年度安阳市国有建设用地规划中，国有建设用地总量计划为792公顷，占用量居前三位的依次是工矿仓储用地、住宅用地和商服用地。其中，仅工矿仓储用地一项在用地总量中所占比例就高达33.2％(如图1所示)，比交通运输用地和公共管理与公共服务的用地量总和还要多78公顷，土地利用结构极不合理。这说明，该市经济发展处于“起飞”阶段，①对公共领域的投资力度和规模较小，城镇化的主要支撑力量是以工矿业等为主的粗放型经济。该市通过加强对工矿仓储、住宅和商服三种用地类型的支配力度以期获取更多的土地财政收入，翘高GDP高速增长的空间，这一举措损害了城乡居民和农民的利益，违背了以人为本的新型城镇化的发展规律。土地利用决策背后往往隐藏着巨大的利益驱动和诱惑，这从该市的土地资源配置过分倚重于经济指标这一现象可以得到印证。该市在延续“唯GDP至上”的传统城镇化道路时难免顾此失彼，欠缺对交通运输、公共管理与公共服务等公共领域利益的长远考虑，长此以往，将加大“城市病”的患病风险和政府治理难度。导致上述地方政府利益目标错位的内在因素恰恰是“地方政府内部纵横交错的复杂关系，加上对权力和利益的争夺”。[4](p84)安阳市与其他地方政府间“条块分割”的行政网络关系模式是造成该市政府利己主义行为和地方保护主义取向的一个重要诱因。在执行中央政府和省级政府的城镇化政策时，因该市政府只强调本区的局部利益和经济利益而忽略了整体利益和公共利益，城镇土地整治缺乏整体性目标和长远规划。当然，该市的情况只是中国城镇化问题的一个缩影。
总而言之，地方政府在城镇化建设强行干预的体制惯性下为获取各种权力和利益而不断累积短期行为，同时，不同地方、部门和官员个人间的争权夺利严重削弱了地方政府的治理效能，这些问题使得地方政府传统城镇化的困境陷入了恶性循环怪圈，造成了地方城镇化建设体系的混乱和地方政府非理性行为的蔓延，阻碍了新型城镇化的发展进程。 (二)府际竞合问题：竞争博弈与合作博弈 对于府际关系，②无论是相关研究还是实践操作上，多以“中央与地方关系”作为分析范式和运作框架，而“地方与地方关系”这一视角却较少受到关注。基于此，本文尝试以地方府际关系为基线，从其纵向和横向两个维度对地方府际竞争与合作博弈问题展开分析。尽管在实践中府际间的横向与纵向问题的竞争或合作博弈问题相互交织或者重叠，而出于表述的方便，本文将分别进行分析。
