现实生活中，我们经常能看到这类新闻，例如，“权力有限的环保部门却似乎成了‘无限责任公司’”①，“以有限的权力担起无限的责任”②。权力大责任小、权力小责任大、“集权不集责、放责不放权”③等政府权责紊乱问题，普遍存在于政府、市场与社会三者互动的日常实践里，并直接影响国家治理能力和治理绩效。建立权力清单与责任清单制度(以下简称权责清单制度)是中国划定政府权力边界，约束行政权力，解决政府权责不对等、权责不公开、权责不明晰等问题的制度化尝试，是中国试图给出的建构现代政府的重要方案。 制度的关键在于实践。自2014年以来，浙江、安徽等地陆续开始推行权责清单制度，并已经在权责清单细分标准、权责清单运行模式等方面进行了一些有益探索。但是，若与权责清单制度的制度精神相比照，既有实践还存在诸如抽象行政行为游离在清单之外等突出问题。中国现代化进程的一个基本规律是“由点及面”，权责清单制度有望成为中国现代政府建构的一个突破“点”。为此，未来改革方向应当从引入法治思维、完善清单内容、优化权责互动机制、加强基础性工作等方面进一步改善权责清单制度实践，推动中国现代政府建构进程。 一、现代政府建构视角下权责清单制度的实践缘起与制度精神 诺顿·朗在《权力和行政管理》一文中指出，“行政管理的命脉就是权力。权力的获得、维持、增加、削弱和丧失，是实践者和研究者所不能忽视的主题。”④同样地，如何约束行政权力，并同时促使政府及其代言人有效地承担责任，也一直是各界关注的热点话题。“行政学之父”威尔逊在一百多年前就指出，“从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”⑤ 现代政府建构的主要任务之一，就是推动政府权力与责任对等化、公开化和法定化。中国在这方面做出了很多尝试。在实践中表现突出的且在理论上也被广泛认可的三条进路是“简政放权”“依法行政”和“政府信息公开”。其中，政府信息公开的作用是辅助性的，旨在固化简政放权与依法行政的成果。权责清单制度是中国简政放权、依法行政和政府信息公开的发展和深化，它是在中国政府的上述行动中逐渐生长出来的。当然，权责清单制度反过来又能够促进简政放权、依法行政和政府信息公开，它们统一于中国建构现代政府的实践。 (一)权责清单制度的实践缘起 依据所公开的政府权责信息的内容多寡、公开程度的高低，可以在总体上将中国政府信息公开工作的发展过程划分为三个阶段：职责描述阶段、职权目录阶段和权责清单制度阶段。在政府信息公开不断深化的历程中，我们能够看到权责清单制度生根、发芽与成长的脉络。 第一个阶段：职责描述阶段 21世纪到来之前，中国的政府信息公开工作尚未提上日程。职责描述阶段的总体特征是政府的权责信息不明确、数量少，且只在政府系统内部流动。在20世纪末提出“依法行政”时，如在1999年11月8日颁布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》中，中央政府还没有专门提到利用“公开”这一机制来促进依法行政。这个时期的依法行政，主要依靠上级对下级的监督和自我监督，尚没有把利用外部监督尤其是社会公众监督(外部监督成立的前提是外部主体知晓政府的权责信息)作为其重要内容。政府的权力和责任是什么，分别包括哪些具体的事项?这些信息不为大部分公众所知，甚至各个政府部门都说不清楚、理不出来。 第二个阶段：职权目录阶段 进入21世纪，由中共十四大确立起来的社会主义市场经济体制经过近十年发展之后，开始对封闭的行政管理体制提出变革需求，而变革导向就是行政管理的公开化。2001年中国加入世界贸易组织(WTO)，更是推动政府信息公开化的一个重大契机。之后，2006年中国启动“政府上网”工程，2008年5月1日起正式施行《政府信息公开条例》。政府信息公开成为一股不可逆的潮流。中国各级政府和各职能部门不得不重新摸底、分析和整理自身的权力事项和责任(服务)事项，并以目录、表格的形式，将这些信息通过政府网站和行政服务中心等平台公之于众。甚至，有的地方把市长等行政领导人的职权信息以目录的形式向社会公布。信息公开工作进入职权目录阶段，权责清单制度呼之欲出。 第三个阶段：权责清单制度阶段 权责清单制度的零星式创新实践，出现在全国性政策规定出台之前，如浙江、安徽等地在2014年就已经向社会公开了省级政府权力清单和责任清单。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(下称《指导意见》)，要求“公布权力清单……积极推进责任清单工作”。这份文件的发布是中国权责清单制度实践在全国范围内铺开的标志。自此，政府信息公开工作全面进入权力清单和责任清单制度阶段。
