2014年底，重庆市梁平县作为农业部等13个部门联合确定的全国第二批农村改革试验区，开始承担农民土地承包经营权退出试点工作。2015年年底，党的十八届五中全会立足于城乡大变革的时代背景，提出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。”城镇化进程中的农民“进城、退地”问题，正式成为农村土地制度改革的一个新方向。2016年8月，《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》明确要求，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。农民承包地退出制度正在试验中逐渐成型。 一、梁平县开展农户承包地退出试验的背景 (一)梁平县农业资源及其农地流转情况 梁平县地处重庆市东北部，地貌以山区为主，兼有平坝，有“三山六水、两槽一坝”之说，农业资源条件较好，是国家可持续发展试验区、全国粮食生产先进县、全国农业机械化示范区。该县农业人口72万，其中超过4成常年外出，农户承包土地面积97.3万亩，2015年第一产业比重为14.9％，远高于9.0％的全国平均水平。近年来，随着大量农村人口向城镇迁移，梁平县土地流转面积不断增加，农业经营主体日益多元化，规模经营逐步发展。至2016年6月底，全县土地流转总面积为49.3万亩，流转比例达50.7％，比全国平均水平高出约15个百分点，经营土地面积100亩以上的家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体355个，现代农业蓬勃发展。 (二)农地流转费用增加与不确定性需要承包地退出 近年来，随着我国农业经营效益的整体下滑，梁平县现代农业发展也出现了一些新情况、新问题，以土地流转推动的农业转型面临多种挑战。一是规模经营受阻。由于农产品价格稳中走低，而土地租金等农业生产成本却持续攀升，据梁平县农经站的数据，当地2013～2016年平均每亩承包地流转费用分别为680元、700元、710元、720元。农业的盈利空间被不断压缩，愿意流转土地、从事规模经营的人越来越少。但农民向城镇迁移的步伐并没有放缓，因此耕地撂荒现象日渐增多。二是农业投资受限。发展优质高效的现代农业，需要向土地投资。但已经迁入城镇或出租承包地的农户，不从事农业生产、不关心土地产出，显然不会向农业投资；规模经营主体即使想提升地力、改善农业基础条件，也会担心农民中途恶意涨租甚至收回土地，造成投资“打水漂”而不敢投资。流转双方互不信任，导致土地流转合同的短期化和流入方对土地的掠夺式使用。在土地经营权流转之外，需要探索另外一条实现农业规模经营的路径。 (三)义和村农民自发实现的承包权退出 因承包权、经营权分离引发的上述“土地流转困局”如何破解?2014年3月，梁平县蟠龙镇义和村一组及一些农民，在现有法律框架内，给出了颇具政策启迪性的答案。经营大户首小江想在义和村一处有山泉的荒地建设冷水鱼养殖场。这15亩荒地原本由20户农户承包，因土地质量差且农户向城镇迁移而撂荒。考虑到项目投资大、回报周期长，为了让首小江获得长期稳定的使用权，打消其投资顾虑，集体、有关承包户和首小江商议后决定：一是有关农户将该地块承包权退给集体，每亩获得3万元退出补偿；二是首小江每亩向集体缴纳3.45万元的承包费用，以《农村土地承包法》第四十四、四十五条规定的“其他方式”承包该地块50年；三是首小江把户口从本县金带镇仁和村迁至义和村一组，经成员代表大会民主表决后成为本集体成员。上述承包经营权“进退联动”的方式实现了三方共赢[1]：农户拿到每亩3万元的退地补偿，撂荒的土地“变废为宝”；集体经济组织获得了每亩0.45万元的管理收益；首小江作为义和村一组的成员①，获得了15亩土地的承包经营权，且受法律政策保护。2015年，政府部门为首小江发放了农村土地承包经营权证。 为了让更多农业规模经营主体与土地出租农户走出互不信任的“博弈困境”②，加快现代农业和新型经营主体发展，2014年11月成为全国第二批农村改革试验区后，梁平县在总结该县义和村承包权“进退联动”模式的基础上，启动农村土地承包经营权自愿有偿退出试点工作。 二、梁平县农户承包地退出试验的做法与经验 2015年，梁平县制定了《农村土地承包经营权退出试点实施办法(试行)》，选定礼让镇川西村、屏锦镇万年村为试点，开展农户承包地退出试点。 (一)供求联动，设定退出模式 考虑到进城农户的需求和现代农业发展的需要，梁平县制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。 一是“整体退出、集中使用”模式。这种模式要求退地农户必须以户为单位，整体放弃集体土地承包经营权。集体经济组织向退地农户支付补偿后，农户彻底放弃土地承包经营权，再通过“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”的方式，将农户退出的承包地集中连片和土地整治后，统一对外出租或重新发包。这是川西村农民承包地退出的主要模式。这种模式以城镇化进程中农民的迁移需求为导向，既能推动农村土地的优化利用，又能促使农村人口更稳、更快地向城镇转移。
